來(lái)源:中國(guó)證券報(bào)
財(cái)政部PPP中心最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，環(huán)保類項(xiàng)目2334個(gè)，占全部入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的20.7%。多位專家指出，隨著“水十條”部分指標(biāo)考核臨近，2017年水環(huán)境治理投資將達(dá)到峰值，水環(huán)境PPP萬(wàn)億市場(chǎng)空間將釋放。在此背景下，上市公司相關(guān)PPP項(xiàng)目將加快落地。
市場(chǎng)規(guī)模逾萬(wàn)億元
國(guó)禎環(huán)保、啟迪桑德、蒙草生態(tài)等多家公司近期發(fā)布PPP項(xiàng)目中標(biāo)公告。其中，國(guó)禎環(huán)保表示，以公司為牽頭人的聯(lián)合體，成為宿州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園污水處理工程PPP項(xiàng)目第一中標(biāo)候選人，項(xiàng)目總投資約2.16億元。
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤表示，在環(huán)保類PPP項(xiàng)目中，涉水項(xiàng)目包括污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理、海綿城市、地下綜合管廊等占比高，超過(guò)80%。
北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院院長(zhǎng)助理肖瓊表示，“水十條”充分的明確了水環(huán)境治理2017年-2020年階段的發(fā)展目標(biāo)，激發(fā)了以黑臭水體治理為核心的污水處理市場(chǎng)。而近期“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，則一定程度上推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目盡快落地。
住建部黑臭水體整治信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)224個(gè)地級(jí)及以上城市共排查確認(rèn)黑臭水體2082個(gè)。其中，34.9%已完成整治，28.4%正在整治，22.8%正在開(kāi)展項(xiàng)目前期相關(guān)工作。
根據(jù)“水十條”的要求，2017年底前直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)要基本消除黑臭水體。“2017年考核的36個(gè)重點(diǎn)城市，當(dāng)前的治理完成率是44%。2017年黑臭水體整治任務(wù)艱巨?！毙き傉J(rèn)為，在切實(shí)的需求下，近期釋放的黑臭水體治理市場(chǎng)空間預(yù)計(jì)超過(guò)兩萬(wàn)億元，且在2017年左右達(dá)到峰值。2017年水環(huán)境PPP市場(chǎng)釋放空間將達(dá)到萬(wàn)億元。其中，一半以上的市場(chǎng)在污水處理廠的提標(biāo)改造，另一半在水質(zhì)改善市場(chǎng)。
PPP模式將從兩個(gè)方面改變環(huán)保產(chǎn)業(yè)。首先是項(xiàng)目的體量?！霸趥鹘y(tǒng)市政單體項(xiàng)目時(shí)代，項(xiàng)目體量達(dá)到10億元算是很大的項(xiàng)目。在PPP時(shí)代，單體項(xiàng)目超過(guò)10億元很常見(jiàn)，百億元級(jí)的項(xiàng)目也開(kāi)始落地?！毙き傉f(shuō)。
其次是改變環(huán)保產(chǎn)業(yè)格局，產(chǎn)業(yè)集中度將明顯提升。吳舜澤認(rèn)為，由于PPP模式整體規(guī)模較大，且需要環(huán)保投融資的介入，傳統(tǒng)環(huán)保公司業(yè)務(wù)很難全面覆蓋。在此背景下，上市公司加快整合兼并資源成為環(huán)保市場(chǎng)的趨勢(shì)。上市公司通過(guò)延伸業(yè)務(wù)鏈條，拓展業(yè)務(wù)范圍，構(gòu)建環(huán)保大平臺(tái)，以承接更為復(fù)雜的PPP項(xiàng)目。
目前參與水環(huán)境PPP項(xiàng)目的公司主要有三類。第一大類是傳統(tǒng)的水務(wù)集團(tuán)，包括全國(guó)型、區(qū)域型的企業(yè)，北控水務(wù)、首創(chuàng)股份、北排集團(tuán)是其中的核心；第二類是以央企的建筑類公司為核心。如葛洲壩專門成立了水務(wù)運(yùn)營(yíng)公司，中國(guó)電建、中國(guó)中冶等屢屢斬獲水環(huán)境綜合整治大單；第三大類是以東方園林為代表的園林生態(tài)公司，及跨行業(yè)進(jìn)入的地產(chǎn)集團(tuán)。東方園林目前已有PPP訂單近40個(gè)，總金額超過(guò)800億元。
招商基金經(jīng)理王景表示，持續(xù)看好“PPP+環(huán)?！蹦Ｊ?。目前環(huán)境問(wèn)題突出，而PPP模式是推進(jìn)環(huán)保項(xiàng)目很好的選擇?！霸谶@種模式下，資源將向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，龍頭企業(yè)將獲取更多訂單。”隨著環(huán)保PPP項(xiàng)加快落地，相關(guān)公司的業(yè)績(jī)將得到提升。
PPP模式仍需完善
專家認(rèn)為，從目前情況看，PPP制度還需完善，投融資體制改革仍不到位，項(xiàng)目參與方信用履約機(jī)制有待健全，專業(yè)咨詢服務(wù)能力還需加強(qiáng)。
財(cái)政部副部長(zhǎng)劉偉日前在博鰲論壇上表示，PPP如果運(yùn)用好了可以減輕財(cái)政短期內(nèi)的壓力。但如果處理不好，比如政府出現(xiàn)信譽(yù)問(wèn)題，或者對(duì)總量管控不好，PPP可能增加政府債務(wù)。
中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開(kāi)孟認(rèn)為，PPP領(lǐng)域目前存在一些突出問(wèn)題應(yīng)該明確。首先，PPP引進(jìn)社會(huì)資本究竟是股權(quán)投資，還是明股實(shí)債。在PPP模式下，未來(lái)使用者付費(fèi)的收費(fèi)機(jī)制等問(wèn)題，使得對(duì)PPP未來(lái)二三十年的長(zhǎng)期現(xiàn)金流量的預(yù)期困難，可能導(dǎo)致PPP從股權(quán)投資演變成一種必須給出合理回報(bào)水平、且在一定時(shí)期內(nèi)地方政府必須接手的投資模式。從目前實(shí)際操作的情況看，不少PPP項(xiàng)目演變成各種名目下的明股實(shí)債。
其次，PPP項(xiàng)目是進(jìn)行長(zhǎng)期投資，還是各種類型的短期融資行為。目前PPP主要的參與主體是施工企業(yè)和各類基金投資者。但施工企業(yè)傾向于短期施工承包利潤(rùn)，不少基金投資者則追求短期財(cái)務(wù)回報(bào)。部分PPP項(xiàng)目演變成各種類型的短期融資創(chuàng)新方式。
此外，有些地方將不適合采用PPP模式的項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目成為申請(qǐng)財(cái)政資金補(bǔ)助的工具。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)指出，有的PPP項(xiàng)目工程重建輕運(yùn)，部分建筑類企業(yè)中標(biāo)環(huán)保項(xiàng)目后，在工程建設(shè)階段獲得高額利潤(rùn)，擠壓了環(huán)境設(shè)施后期運(yùn)營(yíng)的合理必要成本。導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目及企業(yè)回報(bào)率下降，項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境功能存在較大風(fēng)險(xiǎn)。
“現(xiàn)有的PPP模式將注意力引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面，對(duì)專業(yè)運(yùn)營(yíng)關(guān)注不夠。很多PPP項(xiàng)目未來(lái)幾年將面臨專業(yè)化運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，違約事件可能不斷出現(xiàn)?！崩铋_(kāi)孟說(shuō)。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)表示，地方政府融資及償債能力差異較大。PPP項(xiàng)目普遍在10-30年，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可能面臨地方政府支付不及時(shí)等問(wèn)題，對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)營(yíng)有重要影響。比如，有的地方的水利工程項(xiàng)目，在企業(yè)施工建設(shè)進(jìn)行到四分之一階段時(shí)，地方政府方中斷合作，欲改換其他公司承建。這將影響社會(huì)資本參與的積極性。
肖瓊在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于費(fèi)用拖欠的問(wèn)題，使部分環(huán)保企業(yè)的生存出現(xiàn)問(wèn)題?！盎乜罾щy，可能成為壓垮一批中小企業(yè)的稻草”。
提升規(guī)范化操作水平
對(duì)于PPP推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，清華大學(xué)PPP研究中心王天義認(rèn)為，首先應(yīng)該加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，在國(guó)家層面直接操作一些大型PPP項(xiàng)目。
王天義建議，制定法規(guī)、政策、規(guī)范文本等，指導(dǎo)全國(guó)的PPP實(shí)踐。通過(guò)少量大型的綜合性、跨地區(qū)PPP項(xiàng)目，交由中央PPP機(jī)構(gòu)直接操作。這樣既可以積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)有利于提升PPP相關(guān)政策法規(guī)的制定水平。
值得注意的是，PPP相關(guān)立法已被列入國(guó)務(wù)院2017年立法計(jì)劃的“急需項(xiàng)目”。光大證券分析師認(rèn)為，通過(guò)立法將規(guī)范目前PPP操作流程中的規(guī)則沖突，解決權(quán)責(zé)不明等方面的問(wèn)題，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。
李開(kāi)孟表示，下一步，有關(guān)部門將從多個(gè)方面規(guī)范引導(dǎo)PPP發(fā)展，包括推動(dòng)中小城市PPP創(chuàng)新試點(diǎn)、推動(dòng)PPP資產(chǎn)證券化、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資等。
目前，發(fā)改委和住建部正積極推動(dòng)40多個(gè)中小城鎮(zhèn)的PPP城市試點(diǎn)。為提升這些城市的PPP項(xiàng)目的規(guī)范化操作水平，發(fā)改委今年可能安排7億元用于PPP項(xiàng)目的前期費(fèi)用。
“PPP資產(chǎn)證券化目前熱度高，市政項(xiàng)目尤其是水務(wù)方面的項(xiàng)目，無(wú)論是投資規(guī)模還是運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)都適合資產(chǎn)證券化。可以通過(guò)PPP資產(chǎn)證券化倒逼PPP模式的規(guī)范化運(yùn)作?！崩铋_(kāi)孟表示。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)則建議，完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)地方財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益保障做出制度設(shè)計(jì)，確保PPP項(xiàng)目支出列入年度預(yù)算，發(fā)揮價(jià)格杠桿的激勵(lì)作用。
此外，推動(dòng)建立環(huán)保PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金。鼓勵(lì)利用社保、險(xiǎn)資、國(guó)有大型銀行等低成本的政策性資金組建專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等多種金融渠道保障融資需求。
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