PPP知乎征集2016年新年寄語時(shí),我曾經(jīng)寫下了這樣一段話:
“馬拉松的前半程,常要壓著配速,后程才不會(huì)“撞墻”。新一輪PPP已經(jīng)啟程,同樣切忌一哄而上。盡管頂層設(shè)計(jì)者緊鑼密鼓,項(xiàng)目實(shí)踐人披星戴月,但太多的細(xì)節(jié)仍需完善:公共服務(wù)的定價(jià)機(jī)制、合作雙方的爭端解決、貨真價(jià)實(shí)的物有所值、客觀全面的信息公開、靈活多樣的金融工具…如馬拉松,任重而道遠(yuǎn)。從20年前支持中國第一個(gè)水務(wù)BOT項(xiàng)目成都自來水六廠,到近年來累計(jì)數(shù)百萬美元技術(shù)援助幫助完善PPP的法律政策框架和提升政府官員的觀念能力,亞行一直陪伴在路上。展望新一年,已經(jīng)出發(fā),當(dāng)風(fēng)雨無阻,對供給改革多一點(diǎn)智慧與耐心,對法律契約多幾分堅(jiān)守和敬畏,注意姿勢,調(diào)整呼吸,慢一點(diǎn),堅(jiān)持住,才能夠跑得更遠(yuǎn)?!?/span>
馬拉松,大概是最需要體現(xiàn)可持續(xù)的一個(gè)項(xiàng)目。由于平時(shí)的長距離練習(xí)不夠,通常我的半程成績明顯好過我的全程成績,常常在后半程出現(xiàn)“撞墻”現(xiàn)象:香港馬拉松在32公里處,重慶馬拉松在28公里處,以及最近的成都馬拉松39公里處,都出現(xiàn)了明顯的掉速。然而,沒有想到前半程感覺尚好的倫敦馬拉松,狀況來得更早了一些。
12:29:53:在起跑2小時(shí)22分37秒后,我看到了25公里標(biāo)志牌。
此時(shí)我已顧不上欣賞金絲雀碼頭的高樓和泰晤士河邊的美景,左腳腳底開始出現(xiàn)疼痛。和以往足底筋膜炎的那種痛一模一樣,只不過以往發(fā)生在賽后,而這次卻出現(xiàn)在賽中。自信忍耐力還是不錯(cuò)的,我努力想去忽略,但那種感覺卻愈發(fā)的強(qiáng)烈,不由自主的降低了速度,目送著洛杉磯來的中國姑娘奔著400目標(biāo)而去,沒問姓名、不記號碼、更沒加微信,結(jié)果可能讓上集打賞的看官多少有些失望了。凡事都講實(shí)力,做PPP項(xiàng)目如此,馬拉松賽道上更如此,實(shí)力不夠,妹子是真心追不上的。
繼續(xù)沿著泰晤士河北岸向老的倫敦金融城City of London前進(jìn),路線和前面提到的Crossrail伊麗莎白線基本重合。該項(xiàng)目在上世紀(jì)70年代時(shí)就有計(jì)劃,但直到2008年才最終獲得英國國家政府法令批準(zhǔn)。
英國有較為成熟的投資效益評估體系,在公共投資之前,會(huì)對該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的成本和效益進(jìn)行估算和評估,考核效益成本比,不僅僅包括項(xiàng)目本身未來的經(jīng)濟(jì)收益,也會(huì)將社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行量化,來幫助做出是否值得投資的決策。
Crossrail伊麗莎白線的效益主要來自交通時(shí)間的節(jié)約和擁堵的減輕,以及事故減少、碳排放減少、空氣質(zhì)量改善、噪音降低等。英國國家交通部和倫敦交通局分別對交通的時(shí)間價(jià)值有參考值,通過比較也可以看出倫敦交通局給出的時(shí)間價(jià)值比英國全國的時(shí)間價(jià)值更高,體現(xiàn)了倫敦更高的收入水平和時(shí)間成本。
英國交通部對效益成本比(BCR-Benefit Cost Ratio)所反映的物有所值(VfM)給出了定性的導(dǎo)則,幫助地方政府做出投資決策??梢钥闯鯟rossrail處于中到高VfM的范圍。
對于大型交通基礎(chǔ)設(shè)施的效益評估也會(huì)加入宏觀經(jīng)濟(jì)效益(wider economic benefits),對周圍地區(qū)發(fā)展的帶動(dòng)效益包括進(jìn)來,比如更高的集聚性和可達(dá)性帶來的額外就業(yè)機(jī)會(huì)、GDP、稅收效益。當(dāng)把宏觀經(jīng)濟(jì)效益包括進(jìn)成本效益評估之后,Crossrail的效益成本比會(huì)有所提高。
2015年,我國也推出了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和《PPP物有所值評價(jià)指引(試行)》,作為我國PPP模式兩個(gè)基礎(chǔ)評價(jià)指引,對PPP模式在我國的完善和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。然而,物有所值評估受制于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺乏,對公共部門比較值(PSC)的定量測算存在較大的難度,定性評估主觀性較強(qiáng),敏感度不夠,目前在實(shí)踐中不同程度的存在流于形式的現(xiàn)象。
與PSC比較的VFM定量測算在英國也一直存在爭議,在本文上篇提到的英國PPP政策自2011年來包括PF2推出的一系列改革,就對物有所值評價(jià)機(jī)制進(jìn)行了重大修改,刪除了定量分析部分。但該修改并不意味著英國放棄了物有所值評價(jià),相反,將待修訂后重新頒布具體的評估細(xì)則。同時(shí),對于項(xiàng)目的前期評估,英國提出了“上天入地”的改進(jìn)措施:一方面, 賦予首相辦公室大項(xiàng)目局( Major Project Agency)審批權(quán),對大型且復(fù)雜PPP 項(xiàng)目的提高評估門檻。由行業(yè)部委、財(cái)政部和首相辦公室共同制定Top40大項(xiàng)目清單,并對其清單上的項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合評估;另一方面,鼓勵(lì)行業(yè)部門參與并制定更適合各行業(yè)的具體評估方法。Crossrail伊麗莎白線項(xiàng)目中采用的方法就是英國交通部門2013年制定的Value for Money Assessment: Advice Note for Local Transport Decision Makers (物有所值評估:對地方交通決策建議),其中要求不僅是PPP項(xiàng)目,但凡涉及公共支出的項(xiàng)目,都要求做物有所值評估,同時(shí)也提出了用效益成本比BCR來進(jìn)行物有所值評估的方法。
亞太經(jīng)合組織在對英國PPP的一份評估報(bào)告里指出:“The PSC value for money test was never meant to be a ‘pass or fail’ test, it was meant to be an element in a careful case that the line department should build in order to choose the appropriate procurement strategy. PSC物有所值評估從來都不是一個(gè)“過與不過”的測試,而應(yīng)是由行業(yè)部門為了選擇合適的采購(交付)方式而制定的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目實(shí)施方案的要素?!?/span>
可見,物有所值是PPP項(xiàng)目的核心原則,應(yīng)貫穿在PPP項(xiàng)目實(shí)施的全過程動(dòng)態(tài)管理中,根據(jù)項(xiàng)目關(guān)鍵要素的變化不斷測算、評估和調(diào)整,特別是項(xiàng)目采購和融資交割后,談判簽約的實(shí)際情況往往與項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)發(fā)生變化,應(yīng)對基于可研報(bào)告和項(xiàng)目實(shí)施方案所做的物有所值評估進(jìn)行核算,同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施期和結(jié)束后的每個(gè)重大變化節(jié)點(diǎn),都應(yīng)開展相應(yīng)的評估工作。英國在PPP項(xiàng)目全過程審查評估中就明確了評估的五個(gè)關(guān)鍵關(guān)口(Gate)。
關(guān)口0:在項(xiàng)目建議書提出前,進(jìn)行規(guī)劃評估,確保該項(xiàng)目符合相關(guān)規(guī)劃;
關(guān)口1:編制PPP項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施方案(SOBC: Strategic Outline Business Case),關(guān)注項(xiàng)目的可行性研究;
關(guān)口2:編制PPP項(xiàng)目初步實(shí)施方案(OBC:Outline Business Case),開展物有所值評估,確定項(xiàng)目的采購交付方式;
關(guān)口3:在采購?fù)瓿芍?,根?jù)項(xiàng)目采購的結(jié)果修改形成完整的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案(FBC:Full Business Case),最終評估該項(xiàng)投資決策。物有所值評估應(yīng)在此處復(fù)核;
關(guān)口4:項(xiàng)目完工交付使用評估;
關(guān)口5:在項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營期間和期末,對項(xiàng)目的效益進(jìn)行評估。
去年在南京舉辦的我國首屆PPP青年學(xué)者論壇就曾探討過:PPP項(xiàng)目全生命周期過程中,VFM值是不斷變化的,且可能存在負(fù)值。以亞行支持的我國第一個(gè)水務(wù)類BOT項(xiàng)目成都市第六自來水廠B廠為例,該廠建成后,恰逢成都市用水量大幅下降,成都自來水公司只能讓生產(chǎn)能力為23萬立方米/日的二廠和15萬立方米/日的五廠基本停產(chǎn),其所收水費(fèi)的2/3都用以支付六B廠凈水采購費(fèi)用,導(dǎo)致六B廠投產(chǎn)后的第一年,成都自來水公司就由盈利突然轉(zhuǎn)為虧損1.5億元。通過初步測算,其實(shí)際VFM值雖然不至于降為負(fù)值,但與招投標(biāo)階段的測算值存在明顯差異。(參見《PPP是什么鬼,且看學(xué)術(shù)界的“研究僧們”都說了啥?》)
因此,作為PPP模式的精髓,物有所值評估絕不只是PPP項(xiàng)目決策的依據(jù),更應(yīng)是全過程項(xiàng)目管理的目標(biāo)。 中國PPP學(xué)術(shù)界的“研究僧們”還是很有前瞻性的,如果你今年還想聽他們說些啥,趕快點(diǎn)擊報(bào)名【第二屆中國PPP青年學(xué)者高峰論壇】吧。
說了這么多篇幅PPP而沒談馬拉松,是因?yàn)椴蝗绦幕厥祝藭r(shí)的腳痛已經(jīng)讓剩余的比賽很難再被享受。25公里后,我的配速降到了6分甚至7分以后。
13:04:59:我跑到了30公里處,最近的5公里耗時(shí)超過35分鐘,但這還只是艱難的開始。
看到路邊有個(gè)醫(yī)療站,我停下來求助,這還是這么多次比賽以來第一次求助賽會(huì)的醫(yī)療服務(wù)。心想反正沒了成績目標(biāo),不如體驗(yàn)一下大滿貫賽事的服務(wù)。我主動(dòng)坐地上脫下鞋,示意給我腳底噴運(yùn)動(dòng)噴劑。醫(yī)療人員和志愿者很熱情,馬上上來詢問情況,并給我拉伸按摩,給足底噴霧。但我不明白,為啥給我噴的感覺是熱的呢,這個(gè)時(shí)候不應(yīng)該是噴涼的才對嗎?我顧不上跟他們嘮叨和看外文的噴霧劑瓶子上寫的啥。說了聲“thank you”,就繼續(xù)向前了。
按摩后確實(shí)舒緩不少,但沒跑幾步就疼痛依舊,我暗自嘀咕:服務(wù)很好,看上去也很專業(yè),但不管用啊。如同有些國際經(jīng)驗(yàn),可以學(xué)習(xí),但照搬未必管用。
PPP模式可能使項(xiàng)目更加物有所值,公共預(yù)算支出更有效率,但單純依靠政府付費(fèi),財(cái)政可承受能力終歸是有上限的。因此,如何挖掘項(xiàng)目本身的商業(yè)潛力和拓展公共支出的來源就顯得尤為重要。大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往具有外部性,可以采用適當(dāng)?shù)姆椒▽⑵渫獠啃б鎯?nèi)在化,來反哺項(xiàng)目本身。橫穿倫敦108公里的伊麗莎白線的總建設(shè)預(yù)算達(dá)148億英鎊,計(jì)劃通過稅收增量融資和開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)的模式來將地鐵帶動(dòng)的土地和物業(yè)價(jià)值升值反饋給軌道項(xiàng)目。一方面,在未來24-30年內(nèi),對該軌道項(xiàng)目收益的價(jià)值5.5萬英鎊以上的商業(yè)物業(yè)額外征收2%的商業(yè)物業(yè)稅(BRS-Business Rate Supplement),如下圖所示。
另一方面,對新建的房地產(chǎn)項(xiàng)目征收社區(qū)基建費(fèi)(CIL-Community Infrastructure Levy),涉及的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)征收范圍如下圖所示,分為3檔稅率,分別為£50/平方米、£35/平方米、£20/平方米。
英國一些常見的彌補(bǔ)公共支出不足的方法如下。另外,補(bǔ)充一個(gè),香港地鐵中標(biāo)這條伊麗莎白線的運(yùn)營,期限8年。
英國一些常見的彌補(bǔ)公共支出不足的方法如下。另外,補(bǔ)充一個(gè),香港地鐵中標(biāo)這條伊麗莎白線的運(yùn)營,期限8年。
30公里后,我不得已開始了跑走結(jié)合,實(shí)在疼痛難忍,就停下來走一段。我知道,一直走,就很難再跑起來了,于是咬咬牙,堅(jiān)持盡可能慢跑。
13:47:02:耗時(shí)3小時(shí)39分47秒,艱難的抵達(dá)了35公里。
臨近終點(diǎn),兩邊的觀眾似乎更多了。全程100分貝以上的加油聲已經(jīng)讓我麻木,但注意到我痛苦的表情,兩邊不斷有人對我大聲喊:“You have done a great job!!!”英國民眾對體育的熱情和對體育精神的禮贊還是很讓我鼓舞和感動(dòng)。除開倫敦幾個(gè)大城市,英倫三島上布滿了各式各樣的小鎮(zhèn),其中很多都有長久的體育傳統(tǒng)。
比如,在劍橋附近有個(gè)叫Newmarket的小鎮(zhèn),擁有2家賽場、2500多匹賽馬、2800英畝專用馴馬場、 50英里長草地跑道(gallop)、17英里長人工跑道、65家種馬場包括國家育馬場(The National Stud)和謝赫?默罕默德酋長的育馬帝國—達(dá)拉姆莊園育馬場(Dalham Hall Stud)、1家賽馬學(xué)校、1家賽馬博物館和1家動(dòng)物醫(yī)院。Newmarket有8500個(gè)工作崗位直接和間接與賽馬行業(yè)相關(guān),每年有2.05億英鎊的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn),吸引34萬觀眾訪問,形成育馬、馴馬、賽馬和賭馬一系列的產(chǎn)業(yè)。
倫敦泰晤士河畔亨利小鎮(zhèn),位于牛津東南方,有賽艇河流博物館和賽艇leander俱樂部。1829年,久負(fù)盛名的牛津劍橋?qū)官愒谶@里舉行。10年后,成立了亨利皇家賽艇協(xié)會(huì),并于1908年、1948年兩度承辦奧運(yùn)會(huì)賽艇比賽。小鎮(zhèn)的Leander俱樂部在賽艇運(yùn)動(dòng)上有著驕人的成就。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),Leander俱樂部的會(huì)員所贏得的奧運(yùn)會(huì)獎(jiǎng)牌數(shù)超過了世界上其他任何一個(gè)單一運(yùn)動(dòng)種類的俱樂部。1998年,地處風(fēng)景優(yōu)美的泰晤士河畔的河流與賽艇博物館開館時(shí),英國女王伊麗莎白二世親臨現(xiàn)場剪彩。博物館和國際賽艇比賽每年接待數(shù)十萬游客,也使得這里房價(jià)居高不下。
這樣的英國小鎮(zhèn)還很多,都把自然風(fēng)貌和文化傳統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)完美的結(jié)合。賽前和英國的朋友交流得知,隨之近年特色小鎮(zhèn)在中國的興起,赴英學(xué)習(xí)考察特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入經(jīng)驗(yàn)的中國地方政府和企業(yè)明顯增多,從去年起他們已經(jīng)接待了數(shù)十個(gè)來自中國的考察團(tuán)。如果你也有類似的需求,可以和PPP知乎的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)聯(lián)系。
14:30:02:距離出發(fā)已經(jīng)4小時(shí)22分47秒,終于,終于,40公里?。?!
看到了大笨鐘,終于看到了希望,終點(diǎn)已經(jīng)不遠(yuǎn)了。哪怕是疼得閉上眼,也要在大笨鐘腳下綻開笑容。另外兩位完全不認(rèn)識,純粹是拍照臨時(shí)組合,中國人在此時(shí)是一家。據(jù)賽后統(tǒng)計(jì),今年的倫敦馬拉松45401人中,共有中國籍選手202人,比2016年的167人增加了26%。
英國一些常見的彌補(bǔ)公共支出不足的方法如下。另外,補(bǔ)充一個(gè),香港地鐵中標(biāo)這條伊麗莎白線的運(yùn)營,期限8年。
馬拉松國際賽場上越來越多的出現(xiàn)了中國選手的身影,而全球PPP項(xiàng)目競標(biāo)中同樣也越來越多的看到中國企業(yè),不只在發(fā)展中國家,也包括英國這樣競爭激烈的成熟的PPP市場。
英國一些常見的彌補(bǔ)公共支出不足的方法如下。另外,補(bǔ)充一個(gè),香港地鐵中標(biāo)這條伊麗莎白線的運(yùn)營,期限8年。
去年10月,就在倫敦市長宣布批準(zhǔn)東倫敦多座跨越泰晤士河的橋梁隧道方案之際,上海隧道工程股份公司和Equitix公司組成的聯(lián)合體正式宣布參與競標(biāo)其中的Silvertown隧道PPP項(xiàng)目,該隧道將連接泰晤士河兩岸的阿森納主場O2體育館和東倫敦碼頭區(qū)。除了中國公司參與的聯(lián)合體外,其他7家基本匯聚了基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域全球的頂尖公司,包括澳大利亞的麥格里(Macquarie)、瑞典的斯堪斯卡(Skanska)、西班牙的ACS,法國的布依格(Bouygues)等。這可能是中國企業(yè)出征英國PPP市場的第一個(gè)項(xiàng)目,跟國際巨頭們直接交手,盡管最后遺憾未能進(jìn)入短名單,但中國企業(yè)參與發(fā)達(dá)國家PPP市場極具標(biāo)桿意義,這樣的經(jīng)驗(yàn)也彌足珍貴。
英國一些常見的彌補(bǔ)公共支出不足的方法如下。另外,補(bǔ)充一個(gè),香港地鐵中標(biāo)這條伊麗莎白線的運(yùn)營,期限8年。
正如上海隧道工程股份城建國際公司總經(jīng)理周雋在投標(biāo)方案申報(bào)時(shí)講:"英國是現(xiàn)代盾構(gòu)法修隧道的鼻祖也是PPP模式的發(fā)源地,作為來自中國的新進(jìn)一代,上海隧道股份向英國工程界的前輩致敬,希望以我們中國建造的Silvertown隧道為London 市民交出一份滿意的答卷?!弊鹬貒H經(jīng)驗(yàn),又充滿自信,這是在一帶一路戰(zhàn)略召喚下越來越多走出國門的中國企業(yè)應(yīng)有的豪邁和氣度。
14:47:56:用時(shí)4小時(shí)40分51秒,我抵達(dá)了終點(diǎn)。
最后幾十米,我停了下來,竟然突然不忍心跑完這我已經(jīng)望穿秋水的最后幾十米。我把雙手舉過頭頂,一邊鼓掌,一邊走過了終點(diǎn)線。為兩邊熱情的觀眾鼓掌,也為自己一路的堅(jiān)持鼓掌。
英國一些常見的彌補(bǔ)公共支出不足的方法如下。另外,補(bǔ)充一個(gè),香港地鐵中標(biāo)這條伊麗莎白線的運(yùn)營,期限8年。
開心的拿到我的第二塊大滿貫獎(jiǎng)牌,盡管成績比去年柏林慢了將近1個(gè)小時(shí),但能堅(jiān)持完成比賽,已心滿意足。
我的倫敦馬拉松完成了。但經(jīng)過快速起步的中國PPP,才剛進(jìn)入攻堅(jiān)克難期,如何不撞墻、不掉速,需要勇氣、毅力,和智慧。
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