來源:中國(guó)土地 作者:羅明 魏洪斌等
歐美國(guó)家開展土地污染治理已有幾十年的歷史，在土地污染治理修復(fù)的理論和實(shí)踐研究上都處于世界領(lǐng)先水平；在法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、運(yùn)行機(jī)制等方面也形成了一套完備的體系。
與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，國(guó)內(nèi)對(duì)土地污染治理與修復(fù)的關(guān)注起步較晚，很多方面還不到位。通過分析歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的污染土地治理修復(fù)政策，對(duì)完善我國(guó)污染土地治理機(jī)制、促進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境改善具有重要意義。
一、歐美等國(guó)家的污染土地治理修復(fù)政策體系
法律法規(guī)
歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家最早在上世紀(jì)70年代就開始啟動(dòng)土地污染相關(guān)立法工作，到上世紀(jì)80~90年代進(jìn)入土地污染立法的高峰期。德國(guó)分別在上世紀(jì)80年代和90年代出臺(tái)了一系列相關(guān)法律法規(guī)，主要包括《德國(guó)聯(lián)邦政府土壤保護(hù)戰(zhàn)略》《土壤保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》等；英國(guó)于1974年頒布了《污染控制法》；荷蘭于1987年頒布了《土壤保護(hù)法》；美國(guó)1980年制定了《超級(jí)基金法》，以應(yīng)對(duì)上世紀(jì)70年代末國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏帶來的污染；加拿大上世紀(jì)80年代出臺(tái)了《國(guó)家污染場(chǎng)地修復(fù)計(jì)劃》，90年代又出臺(tái)了《加拿大推薦土壤質(zhì)量導(dǎo)則》和《污染場(chǎng)地條例》等?？梢钥闯?，歐美國(guó)家的污染治理立法主要基于整體土壤環(huán)境保護(hù)和場(chǎng)地污染修復(fù)兩個(gè)視角，而較少有專門針對(duì)農(nóng)業(yè)污染用地的立法。
技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
歐美國(guó)家制定了完善的污染土地治理和修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用于不同污染類型、污染程度的土地。英國(guó)建立了住宅用地、蔬菜~水果園地、商業(yè)與工業(yè)用地等不同利用條件的土壤指導(dǎo)值；荷蘭土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)涉及100多種污染物，對(duì)不同pH值條件下土壤重金屬含量的標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)規(guī)定，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面廣；美國(guó)實(shí)施分層次的管理框架，確定基于風(fēng)險(xiǎn)管理和場(chǎng)地土壤篩選水平的指導(dǎo)值；加拿大根據(jù)場(chǎng)地對(duì)人體健康與環(huán)境有無造成立即或潛在威脅的可能性，對(duì)場(chǎng)地進(jìn)行分級(jí)。歐美國(guó)家的污染土地治理體現(xiàn)了基于功能的治理理念，注重保護(hù)土壤特殊功能，對(duì)不同功能土地區(qū)別對(duì)待，土壤污染防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)。
監(jiān)管制度
歐美國(guó)家都相繼開展了污染土地信息系統(tǒng)建設(shè)，向社會(huì)公開污染土地信息。歐盟建立了污染土地名單制度，由成員國(guó)確定國(guó)內(nèi)污染場(chǎng)地名單和本國(guó)主管機(jī)關(guān)，開展場(chǎng)地污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；美國(guó)也建立了污染場(chǎng)地管理信息系統(tǒng)與名錄，形成了《國(guó)家優(yōu)先控制場(chǎng)地名錄》。歐美國(guó)家對(duì)修復(fù)土地相繼建立了監(jiān)測(cè)與長(zhǎng)效管控機(jī)制，如英國(guó)建立機(jī)制對(duì)修復(fù)后的污染土地進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)與維護(hù)；美國(guó)、加拿大也對(duì)污染土地修復(fù)后的操作與維護(hù)、修復(fù)方案優(yōu)化等進(jìn)行了探索。歐盟還要求對(duì)污染土地進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，應(yīng)用專家決策支持系統(tǒng)，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控。污染土地交易出售時(shí)，實(shí)施土壤現(xiàn)狀報(bào)告制度，土地的所有者或準(zhǔn)買家應(yīng)向成員國(guó)內(nèi)的主管機(jī)關(guān)以及其他交易主體提出土壤現(xiàn)狀報(bào)告。
資金籌措
歐美等國(guó)家建立了多樣化的污染土地治理修復(fù)資金籌措機(jī)制。歐盟的資金來源主要有廢棄物征收稅、工業(yè)基金、政府津貼、土地注冊(cè)交易費(fèi)、污染土地拍賣、私人籌措資金等；北美國(guó)家的資金主要來源有專門稅收、財(cái)政撥款、基金利息、回收基金和罰款、融資、政府資金等。如美國(guó)《超級(jí)基金法案》規(guī)定的資金來源包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅，化學(xué)品原料稅和環(huán)境稅。除了聯(lián)邦財(cái)政撥款，美國(guó)超級(jí)基金中還有部分來自于回收資金和罰款，且所占的比例越來越高。加拿大的政府資金則由聯(lián)邦政府和加拿大城市聯(lián)合會(huì)共同管理，并于2000年成立綠色城市基金。
運(yùn)行機(jī)制
歐美等國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)在土地污染治理中具有明確的權(quán)責(zé)關(guān)系。美國(guó)環(huán)保署（EPA）是美國(guó)土地污染治理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評(píng)估土地的可持續(xù)再開發(fā)利用；同時(shí)，州政府也有監(jiān)督責(zé)任，地方政府和社區(qū)推動(dòng)聯(lián)邦政府關(guān)注土地污染問題。強(qiáng)調(diào)土地污染治理是各級(jí)政府及私人機(jī)構(gòu)、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務(wù)，非政府組織積極參與并投資于土地污染的治理，有效推進(jìn)治理進(jìn)程。加拿大設(shè)立跨省協(xié)調(diào)委員會(huì)，即加拿大環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)（CCME），在聯(lián)邦、省級(jí)和地區(qū)政府的環(huán)境大臣之間建立了廣泛合作關(guān)系，在污染治理跨部門戰(zhàn)略中起重要作用；各州及地區(qū)負(fù)責(zé)制定本轄區(qū)內(nèi)的污染土地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)值導(dǎo)則以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的執(zhí)行程序。英國(guó)的地方政府在土地污染治理上有主要執(zhí)行權(quán)，土地污染整治計(jì)劃和控制機(jī)制由地方環(huán)保機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。荷蘭由國(guó)家政府、各相關(guān)行政主管部門、各省級(jí)行政單位、以及各水域管理單位，共同建立國(guó)家污染土壤治理修復(fù)框架。地方行政主管部門基于市政土地使用規(guī)劃和土地用途繪制土壤功能區(qū)劃圖，便于實(shí)施污染治理工作。同時(shí)，各國(guó)都鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與決策過程，并鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)資助土壤修復(fù)工程。
二、對(duì)我國(guó)污染土地治理的啟示
加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)
目前我國(guó)關(guān)于土地污染防治的立法仍不健全，土地資源環(huán)境保護(hù)立法缺少頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)加快推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的制定和修訂，充分考慮到土地資源環(huán)境保護(hù)的規(guī)律和特點(diǎn)，形成“從投入品到土地、從土地到作物”一整套全周期保護(hù)的法律體系。應(yīng)建立最嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護(hù)制度、不同用途土地污染管控制度、土地資源污染損害賠償制度、責(zé)任追究制度等，確?！罢l污染、誰治理”原則的實(shí)施。實(shí)施污染土地修復(fù)效果回顧制度，建立修復(fù)后土地環(huán)境監(jiān)測(cè)與管控長(zhǎng)效機(jī)制，并納入土地質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系；建立污染土地交易報(bào)告制度，限制未修復(fù)污染用地流轉(zhuǎn)與土地交易；制定合理的污染土地治理責(zé)任承擔(dān)制度。
完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法體系
現(xiàn)階段，我國(guó)尚缺乏在土地污染的調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理與修復(fù)方面可操作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此，應(yīng)盡快修訂建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定和修訂建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等技術(shù)規(guī)范以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則。修正完善現(xiàn)有土壤污染評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)體系和分析測(cè)試方法，建立精準(zhǔn)的土壤污染評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。研究制定符合我國(guó)國(guó)情、與土壤類型和作物種植方式等相對(duì)應(yīng)的農(nóng)田土壤污染含量安全閾值，并盡快修訂和完善我國(guó)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系。全方位、多層面系統(tǒng)推進(jìn)土壤和農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)工作，確保不同土地污染的家底清楚，為污染修復(fù)治理的科學(xué)規(guī)劃和分類指導(dǎo)打好基礎(chǔ)。
構(gòu)建多渠道資金籌措機(jī)制
逐步建立以公共財(cái)政投入為引導(dǎo)、社會(huì)資金廣泛參與、多渠道投資的土地污染防治投入機(jī)制。
一是盡快設(shè)立國(guó)家土地污染防治專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持污染土地治理。也可探索依托土地整治資金開展污染土地治理。土地整治資金來源有新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的部分、耕地開墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)，屬于較有保障資金渠道。
二是借鑒國(guó)外的環(huán)境保險(xiǎn)制度，要求可能產(chǎn)生污染的企業(yè)強(qiáng)制購(gòu)買環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，根據(jù)企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染的可能性大小核算保險(xiǎn)費(fèi)用。
三是嘗試開征新的專門稅種以籌集污染土地治理資金，特別是針對(duì)石油、礦山等污染嚴(yán)重的企業(yè)。
四是在立法中明確責(zé)任機(jī)制，對(duì)造成污染的企業(yè)進(jìn)行罰款，按照“誰治理、誰受益”的原則籌措社會(huì)資金。
明晰管理部門權(quán)限職責(zé)
一是在土壤污染防治立法中規(guī)定相對(duì)完善的土地污染防治行政管理體制，以法律的形式明確土地環(huán)境管理部門的管理權(quán)限；加快推動(dòng)立法進(jìn)程，開展全國(guó)土地污染狀況的詳查，建立健全相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理和督促地方完善土壤環(huán)境管理制度，明晰與區(qū)分污染治理承擔(dān)責(zé)任。
二是強(qiáng)化對(duì)受污染土地的用途管控，加快建立污染土地識(shí)別、修復(fù)治理、規(guī)劃用途管控、用地準(zhǔn)入管理的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立用地質(zhì)量環(huán)境信息檔案，進(jìn)行污染用地管理信息系統(tǒng)和名錄建設(shè)，確定開發(fā)利用的負(fù)面清單，防止未經(jīng)修復(fù)治理的污染場(chǎng)地不當(dāng)使用。設(shè)定污染用地對(duì)策區(qū)域，納入用途管制分區(qū)，掌握污染土地管控主動(dòng)權(quán)。
建立全程聯(lián)動(dòng)監(jiān)管體系
一是土地污染治理需要跨部門力量的合作，同時(shí)還應(yīng)考慮各個(gè)利益主體的權(quán)益。與土地污染利益相關(guān)的不僅有政府及管理部門，還包括有利害關(guān)系的民眾，完善土地污染防治的監(jiān)管體系，不能單一依靠行政主管部門，還要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，在土地污染防治中落實(shí)公眾知情權(quán)，定期公布土地污染程度及防治計(jì)劃，鼓勵(lì)科學(xué)團(tuán)體、公眾參與土地污染防治決策。
二是建立健全土地污染監(jiān)測(cè)防治體系、污染舉報(bào)制度，對(duì)土地污染過程進(jìn)行管理和監(jiān)督，從控制污染源出發(fā)，減少對(duì)土地的污染。
三是加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的管理，從源頭上控制礦產(chǎn)開發(fā)及冶煉過程對(duì)土地和水體環(huán)境的污染風(fēng)險(xiǎn)。將土地污染防控工作重點(diǎn)由終點(diǎn)評(píng)價(jià)和末端修復(fù)治理，轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^控制—過程監(jiān)管—終點(diǎn)評(píng)價(jià)—修復(fù)治理相結(jié)合的全程防控。
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