誕生于上世紀九十年代的八項環(huán)境管理制度,在前進中完善,在實踐中檢驗、演進,有些制度已更新,如排污收費制度演進為環(huán)境稅,有些正在更新,如環(huán)境影響評價制度呈現出三線一單主線和戰(zhàn)略、規(guī)劃、項目三個層次的新變革。隨著2020治污攻堅戰(zhàn)即將結束,中國將進入迎接2035生態(tài)環(huán)境根本好轉的新戰(zhàn)役,從全局和頂層,設計適應新戰(zhàn)役需求的水管理制度,十分必要,站在新生態(tài)觀視野的高度,可以大膽地做如下六個方面的預判:
水環(huán)境標準兩類兩級均呈現技術經濟新導向
中國水環(huán)境標準體系遵從中國環(huán)境標準兩類(質量與排放)兩級(國家與地方)的體系要求,在標準的生態(tài)優(yōu)先導向方面將出現三個新亮點:
其一是更重視生態(tài)基準和健康基準,讓生態(tài)環(huán)境根本好轉的目標通過基準具體化、指標化、法規(guī)化;
其二是地表水質量標準廢除五類功能區(qū),代之以全國有生態(tài)基流水域分別保障人飲用安全、水生生物生存安全兩類標準,使全國水治理目標讓每個公眾都能感受的到,享受的到;
其三是水污染物排放標準國家級以淘汰黑色生產力為下線,地方級以確保人飲用、水生生物生長為下線,注重強化地方排放標準,以人類活動產生的各類廢污水最大限度回歸自然循環(huán)為目標,推進“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡”。
中國水生態(tài)環(huán)境管理,依靠環(huán)境基準和標準的科學布局,量化執(zhí)法;質量標準全國保人與生物安全,改變劃分五類功能區(qū)三十年做法不變的局面,把高功能區(qū)高標準保護、低功能區(qū)低標準保護的原則,上升為有生態(tài)基流水域都能實現人飲用或生物安全;排放標準突出水的地帶性特征、區(qū)域性特征,改變不計成本的環(huán)境保護行為,突出低碳、循環(huán)要求,科學依據與執(zhí)法標準結合,推進全國生態(tài)環(huán)境根本好轉。
水環(huán)境標準體系三大亮點性突破,為中國水治理從治污為本邁向生態(tài)優(yōu)先創(chuàng)造條件,在基準、標準的新動力推進下,2020后,八項新環(huán)境管理制度將應運而生。
國家推行生態(tài)環(huán)境保護問責三項制度
中國水治理從中央到地方,以河湖兩長制度為主線,成體系地轉向生態(tài)優(yōu)先,突出青山綠水就是金山銀山的兩山理論,問責兩山保護。因為兩山理論在寫入黨章后,還需要執(zhí)行制度的保障,還需要兩山產業(yè)、兩山經濟的實踐來證明保護清山綠水的活動,也能造就金山銀山。為此,中央已經對生態(tài)文明建設和干部終身問責提出了考核要求,將涉及國家頂層發(fā)力的三項管理制度:
其一是生態(tài)功能空間安全管控制度,從山頂到海洋,上下游、左右岸、江與湖、河與海成為生態(tài)功能保障的大系統(tǒng),人居空間、動植物空間、濕地空間、生態(tài)基流空間等等,都需要統(tǒng)籌保護,并與生態(tài)環(huán)境部的三線一單、水利部的三大紅線、農業(yè)部的農田邊界、住建部的城市邊界等等相銜接,通過充分利用藍水、節(jié)約綠水的各項措施實現自然水循環(huán)的維護。
其二是國家碳排放及污染物排放減排制度,這意味著新的國家減排目標將由國家制定,生態(tài)環(huán)境部監(jiān)督實施。因為全國水域和海的納污能力將決定新的污染物減排方案,為確保全國納污能力不超限,將更嚴格的要求各地經濟增長方式、結構調整、工業(yè)布局、清潔生產、循環(huán)經濟的推進步伐。同時2030碳排放提前封頂的形勢也要求替代化石能源、減少碳排放的新措施盡快推出,將治污減排與節(jié)能減碳目標更緊密的與綠色發(fā)展相結合,讓發(fā)展中產生的環(huán)境問題真正在發(fā)展中解決。
其三是資源環(huán)境承載力預警調控制度,在全國實行資源環(huán)境承載力預警調控,目的在于各級干部時時關注發(fā)展模式,對資源環(huán)境承載力的正面負面影響用預警發(fā)現問題,用調控解決問題,對資源環(huán)境承載力不僅僅是監(jiān)督保護,更重要的是預警調控,是否及時調控發(fā)展方案和發(fā)展布局,既反映各級干部保護資源環(huán)境的責任心,又能成為兩山保護、終身問責的依據。
以上三項國家頂層制度,將對2035水治理目標的實現起決定性作用,是支撐中央河湖兩長決策和系列生態(tài)文明思想全面實現的全局性保障制度。
環(huán)境影響評價制度穩(wěn)步深化三線一單
與國家推行生態(tài)環(huán)境保護問責三項制度相匹配,環(huán)境影響評價制度繼續(xù)擔當預防優(yōu)先的重任。流域與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、流域與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、新建、改建、擴建項目,均需通過環(huán)境影響評價,從戰(zhàn)略層面、規(guī)劃層面、項目層面落實生態(tài)紅線不占位,質量底線不降級,資源上線不突破,確保今后的發(fā)展活動不造成生態(tài)環(huán)境資源的降級、退化、割裂,阻隔,任何列入影響生態(tài)環(huán)境質量和社會發(fā)展負面清單的開發(fā)建設活動均不列入戰(zhàn)略和規(guī)劃,嚴格準入,成為生態(tài)優(yōu)先的重要抓手。
再輔以自檢驗收制度引導企業(yè)提升社會責任,認真貫徹“消除貧困、保護環(huán)境,推進可持續(xù)發(fā)展”的社會責任國際標準要求,把企業(yè)發(fā)展活動融入生態(tài)優(yōu)先的潮流中去。這兩項制度,著力把三大紅線與經濟增長方式和產業(yè)結構優(yōu)化聯成一體,通過提高企業(yè)社會責任和公眾生態(tài)文明建設的自覺性,實現生態(tài)優(yōu)先、預防優(yōu)先。
生態(tài)環(huán)境根本好轉促成排污許可制度脫胎換骨
排污申報登記與排污許可制度,從90年代初創(chuàng),幾經磨煉,直至2015年才進入環(huán)境保護法,在水環(huán)境領域,一直沒有解決以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)要素作為發(fā)放排污許可依據的需求。現實狀況是,依舊將排放水污染物許可證制度圈定為固定源管理,起不到江河湖庫代言人的作用。不可避免地,為了2035目標,排污許可必須從污染源跨出,進化為環(huán)境許可,即更為明確地管控生態(tài)流量,首先讓中國的各類水域活起來、流起來。
其次,中央推行多年的最嚴格水資源管理制度,由于部門權限的分割,一直未與環(huán)境管理制度結合,在環(huán)境影響評價制度融進資源利用上線之后,還應用環(huán)境許可證更緊密地與水資源三大紅線接軌,讓水域允納污量、水域可利用水量、水域水質達標三者加生態(tài)流量共同成為中國水環(huán)境許可證發(fā)放的依據,這個許可管排放、管流量、管岸線、管濕地,管生態(tài),讓生態(tài)環(huán)境許可證真正成為環(huán)境影響評價制度的得力接應,成為全國公眾監(jiān)督政府各類發(fā)展活動的可靠靠山。形成無生態(tài)環(huán)境許可任何涉水活動均不得進行的新局面。
強化環(huán)境經濟手段全方位促進三生融合、三生共贏
已經從排污費改為環(huán)境稅的環(huán)境經濟手段,將進一步產生大跨越,從按污染當量收費,改變?yōu)榘淳G色指數收稅,反映從治污到生態(tài)的外界需求變化。包括綠色產品指數、綠色企業(yè)指數、綠色生態(tài)指數。綠色產品指數,以年度綠色產品行業(yè)領跑者代表性指標單位產品收稅額為基數,同行業(yè)其他產品分檔加稅;綠色企業(yè)指數,以綠色生態(tài)設計、能源、資源、環(huán)境、質量五項指標分行業(yè)量化應稅分檔指數;綠色生態(tài)指數則以區(qū)域生態(tài)環(huán)境完好率、修復率、破壞率在確定基線和責任單位后,依法征稅。
這就從排污征稅,擴大為向生活、生產、生態(tài)活動的非綠色行為征稅,通過生態(tài)環(huán)境稅促進公眾從綠色消費中提高生活質量,企業(yè)從綠色生產中實踐低碳排放和資源循環(huán),人民從綠色生態(tài)中獲得體驗需求。讓生態(tài)環(huán)境稅成為三生融合的紐帶,推動三生共贏。
從監(jiān)督環(huán)境質量到全面促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展
環(huán)境目標責任制也將產生新的跨越,在以生態(tài)環(huán)境質量為核心的環(huán)境管理理念深入人心后,以提高人民生活質量為宗旨的綠色發(fā)展將在發(fā)展目標、能源結構、生態(tài)循環(huán)方面為環(huán)境目標責任制增添新內容。
不僅監(jiān)督環(huán)境目標,還要監(jiān)督影響環(huán)境目標實現的發(fā)展要素,從而形成綠色低碳循環(huán)指標考核制度,依靠目標、指標、制度、績效、問責五位一體的綠色規(guī)劃體系,指導中國流域經濟逐步成為綠色發(fā)展的新亮點,使流域經濟不僅在經濟數據上得天獨厚,而且在以人為本,為子孫后代留下青山綠水上留下功德,讓母親河再次孕育中華民族的生態(tài)文明。
綜上所述,以環(huán)境質量為核心,治污為手段的老八項制度將為新八項制度替代,老八項管理制度中的集中控制、限期治理、城市環(huán)境綜合整治定量考核三項制度完成歷史使命后,將被替代,其它五項老制度均融入新的生態(tài)內涵,與國家級的生態(tài)問責三項制度共同組成新八項管理制度。新八項管理制度中的國家級三大頂層制度:空間管控、國家減排、預警調控將成為新時期生態(tài)優(yōu)先、政府問責制度的三大核心制度。導向環(huán)境管理的環(huán)境保護目標責任制將演變?yōu)榫G色低碳循環(huán)指標考核制度。
從治污為本到生態(tài)優(yōu)先會促成兩項老管理制度推陳出新,一是排污許可證脫胎換骨為生態(tài)環(huán)境許可,二是環(huán)境稅制度大大擴展征收范圍,用綠色指數推進三生共贏。再加上兩項在污染預防領域卓有成效的環(huán)境影響評價制度和自檢驗收制度,這八項環(huán)境管理新制度將有利支撐2035生態(tài)環(huán)境根本好轉,美麗中國到來。