監(jiān)管風暴過后，不少融資通道被禁止，PPP融資難題凸顯。PPP若想迎來真正的春天，仍需要包括政府、社會資本方、金融監(jiān)管機構(gòu)等各方的共同努力
PPP作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種重要的運作模式，從2014年提出以來，其數(shù)量和規(guī)模高速增長，但明股實債等“致命傷”也不斷暴露出來。2017年年底，財政部發(fā)布重要文件，要求對各地不符合規(guī)定的PPP項目開始“清庫”行動。今年年初，部分銀行也關(guān)閉了對一些PPP項目的貸款業(yè)務(wù)。一時間，火爆的PPP市場進入了“寒冬期”。
不過，近期PPP市場有所回暖，從9月開始，多個利好PPP發(fā)展的政策相繼發(fā)布，包括鼓勵地方依法合規(guī)采用PPP模式撬動社會資本投入補短板重大項目;要求對民營資本參與的PPP項目給予傾斜等。
有業(yè)內(nèi)人士指出，監(jiān)管風暴過后，不少融資通道被禁止，PPP融資難題凸顯。PPP若想迎來真正的春天，仍需要包括政府、社會資本方、金融監(jiān)管機構(gòu)等各方的共同努力。
從“冰封”到“解凍”
PPP是政府與社會資本合作的方式，提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。社會資本方承擔設(shè)計、建設(shè)、運營等大部分工作，并通過“使用者付費”或“政府付費”的渠道，獲得合理投資回報。
從2014年開始，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委接連發(fā)文倡導PPP模式，各地加緊推出PPP項目。到2017年年末，PPP項目總投資額已高達18.2萬億元。PPP一躍成為各地城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的主導方式。
然而，在國家鼓勵PPP項目的同時，許多地方政府大刀闊斧地將當?shù)刂T多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目包裝成PPP項目，將建設(shè)單位包裝成“社會資本方”，而后以明股實債的方式向金融機構(gòu)進行融資，待建設(shè)完成后，政府會對項目進行回購。
從去年11月份開始，隨著監(jiān)管的加碼，自由翱翔了4年的PPP“緊急迫降”。
2017年11月10日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目管理的通知》財辦金〔2017〕92號(以下簡稱“92號文”)，對不符合要求的PPP入庫項目進行集中清理。一周后，國資委印發(fā)了《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》國資發(fā)財管〔2017〕192號(以下簡稱“192號文”)。該文件作出了“嚴格規(guī)模控制，防止推高債務(wù)風險”“不得通過引入‘名股實債’類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險”等規(guī)定。
在92號文的影響下，從2017年11月起，銀行對PPP項目態(tài)度已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)為謹慎。今年年初，甚至有銀行短時間內(nèi)全面暫停包括資本金融資和項目貸款在內(nèi)的所有PPP融資業(yè)務(wù)，對PPP項目進行全面的風險排查。
國家發(fā)改委財政部PPP專家?guī)祀p庫金融專家張繼峰指出，金融機構(gòu)最擔心的是PPP項目存在被“清庫”的風險。PPP項目參與方自有資金較少，主要還是依靠銀行貸款撬動，而以往的貸款項目因為一些項目可能涉及到政府背書或暗保，多數(shù)屬于剛性兌付。一旦項目被叫停，銀行貸款則可能面臨風險。這次風險排查，主要針對的是已入庫的PPP項目，排查內(nèi)容涉及違規(guī)擔保和保底收益等問題。
第三方PPP調(diào)研機構(gòu)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，自財辦金92號文發(fā)布之日至2018年11月初，退至項目庫之外的PPP項目累積已達6162項。
此次的“大清洗”并沒有動搖PPP的根本，反倒極大地規(guī)范了PPP行業(yè)，幫助有優(yōu)質(zhì)項目的順利推進。財政部公開數(shù)據(jù)顯示，今年1月至9月新增落地項目1360個、投資額1.7萬億元，落地率比年初上升11.1個百分點。
今年10月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導意見》提出，鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作(PPP)等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。11月初，財政部又下發(fā)了《關(guān)于加強中國政企合作投資基金管理的通知》中，要求積極探索與民營資本合作的模式、路徑，對民營企業(yè)參與的政府和社會資本合作(PPP)項目要給予傾斜。這些政策上的動作都被業(yè)內(nèi)人士看做是PPP回暖的標志。
期限錯配問題再次凸顯
雖然PPP行業(yè)有回暖的跡象，但也有業(yè)內(nèi)人士對此表示擔憂，他們認為，今年P(guān)PP項目多地較往年增多，主要是按照項目周期走到了立項階段。而隨著監(jiān)管的加碼，以往的某些融資通道會被堵塞。而在法律、市場、信用并不健全的當下，融資期限錯配是PPP項目亟需解決的一道難題。
和以往的BT、BOT等模式不同，在PPP模式下，政府以政府采購的方式選擇社會資本，由社會資本完成PPP項目的投資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、移交，不但所需資金巨大，動輒上億元，而且涉及時間也比較長，一般在10年以上。
“期限錯配對社會資本來說資金壓力非常大?！眹野l(fā)改委財政部PPP專家?guī)祀p庫專家、濟邦咨詢董事長張燎指出，一般而言，在PPP項目中，政府出資比例在10%以下，而90%以上的資金需要社會資本方負責。在項目前期，社會資本方需要投入項目總投資20%至30%的資金作為項目資本金，并與政府簽訂長達10年至30年的合同，后期的資金則通過銀行貸款、銀行理財?shù)热谫Y工具的方式實現(xiàn)。然而，融資工具的期限與PPP項目動輒20年、30年的運營期相比，顯然難以滿足。
“以往，社會資本方往往引入財務(wù)投資人(信托機構(gòu)、私募基金等)制定的特定資管計劃進行融資?！睆埩墙榻B說，“PPP項目的總資本由資本金和后期融資組成，25%的資本金也可能有融資，由貸款融資或者信托公司或者基金公司提供，但他們提供的資金渠道也是銀行貸款。這其中也不乏社會資本方引入金融機構(gòu)充當名義股東，約定固定回報，以及由政府擔保、承諾回購、補貼引入產(chǎn)業(yè)基金等問題?！?p style="text-indent: 2em;">而這些做法已經(jīng)被92號文明確禁止。尤其是今年9月，財政部向各省財政部門發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進政府與社會資本合作(PPP)工作的實施意見(征求意見稿)》中明確禁止政府方承諾回購資本金、承諾固定回報等明股實債;禁止簽訂陰陽合同，或由政府承諾還款和各種形式的擔保兜底行為;禁止以債務(wù)性資金充當資本金等七類PPP項目的不規(guī)范操作行為以及如何處理不規(guī)范操作行為。
張燎表示，經(jīng)過“刮骨療傷”式的PPP改革后，目前，還沒有一個很好的解決辦法從根本上解決融資期限錯配問題的有效辦法。
為了開拓融資渠道，相關(guān)部門也競相開出了“解藥”——資產(chǎn)證券化。
資產(chǎn)證券化指的是，將具有可預期收入的資產(chǎn)，通過在資本市場上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲取融資。
2016年，發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文，支持PPP項目開展資產(chǎn)證券化，并規(guī)定“項目已建成并運營2年以上”的條件放寬。2017年，財政部、央行和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布推進PPP證券化的通知，上交所與深交所也公開配套的操作指南。
但實際情況并不是很理想，PPP資產(chǎn)證券化發(fā)展較為緩慢。根據(jù)2017年上交所、深交所及銀行間市場共發(fā)行了10單PPP資產(chǎn)證券化項目，總發(fā)行規(guī)模為83.69億元。
“對于PPP項目而言，我認為ABS(資產(chǎn)證券化)是一種再融資的方式。也就是說，用新債替換舊債，從而降低成本。”張燎解釋，也就是說后期融資的利率越低才越能降低成本，ABS才越有條件實現(xiàn)。
但近年來隨著利率逐步走高，導致融資成本高，到現(xiàn)在為止全國的ABS也僅有十幾例。
“保險資金也是杯水車薪?！北本┠砅PP咨詢機構(gòu)律師張華(化名)指出，保險資金相對時間較長，但最長也僅為15年左右，且保險資金條件甚高，一般的PPP項目進不了保險的法眼。
不能推卸的責任
“一般來說，只要合規(guī)合約，實際上融資貸款也不是難事。但是由于各方利益不理順，同樣能導致融資困難，甚至項目‘流產(chǎn)’?！睆埨^峰說，目前，很大一部分PPP項目是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，而以往此類公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目都是政府全權(quán)出資并擔當業(yè)主，現(xiàn)在交由社會資本方來承擔。
“這些公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目本身沒什么‘油水’，利潤空間小，很多項目也不需要專業(yè)的運營(或根本沒有運營)，項目產(chǎn)權(quán)最終也會收歸政府，社會資本當然不愿以自己負債(融資)的方式參與?！睆埨^峰補充說，對于金融機構(gòu)而言，風險和收益成正比，如果回報率低，風險同樣需要減少。金融機構(gòu)融資需要第三方提供擔保，但是很多企業(yè)(社會資本方)因為種種原因無法實現(xiàn)。風險大、回報低，銀行等金融機構(gòu)也不愿意提供貸款。
另外，中央部委文件雖然已經(jīng)明確可以質(zhì)押PPP項目的經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)作為擔保進行“有限追索”融資，但實踐中金融機構(gòu)卻難以接受。
張繼峰介紹，由于PPP多為市政民生項目，很多并沒有可靠穩(wěn)定的現(xiàn)金流，金融機構(gòu)無法基于這種不確定性進行融資。我國的擔保法尚未承認未來收費權(quán)質(zhì)押的法律地位，未形成的應收賬款收費權(quán)，金融機構(gòu)無法辦理質(zhì)押登記。
“PPP融資難的原因還在于，某些地方政府負債較高，還款能力較低?！睆埲A說。
財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年年末，地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)為80.5%;2017年年末，地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元。
“現(xiàn)實情況是，經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)PPP項目較少，而政府債務(wù)壓力較大的地區(qū)在PPP項目總量上反而更多?！睆埲A指出，“這些地方背負著很多債務(wù)去還債，這對于PPP項目來說無疑是雪上加霜。”
2016年3月，某社會資本方與某地方人民政府簽署了鄉(xiāng)村升級改造項目合作框架協(xié)議，2017年，社會資本方與園林設(shè)計院組成聯(lián)合體與政府設(shè)立的扶貧旅游文化投資公司簽署了建設(shè)工程施工合同，金額為16.3億元人民幣。
而據(jù)該社會資本方稱，由于該項目的資金來源主要是前期的建設(shè)，后期運營所帶來的利潤并不高，因此，地方債或者地方政府財務(wù)支付能力會相應制約公司的回款能力。而地方政府未能按期驗收，導致資金就無法及時回籠。
張華認為，PPP項目對于政府方來說，仍有不可推卸的責任。在監(jiān)管加碼的同時，應該做到對社會資本方作深入的考察，理順金融機構(gòu)通道，嚴控財政承受能力，完善配套政策等工作，才能保證項目順利推進。
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