2017—2018年間，對(duì)PPP來(lái)說(shuō)是很不平凡的一年，是整頓規(guī)范的一年，也是PPP走向新時(shí)代的一年。
近日，“寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會(huì)”順利閉幕。會(huì)上，以世行貸款寧波廚余垃圾PPP項(xiàng)目為案例，探討如何利用PPP方式推進(jìn)政府部門管理方式的變革。寧波市財(cái)政局李德健處長(zhǎng)擔(dān)任主持人，E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)改委/財(cái)政部PPP雙庫(kù)定向邀請(qǐng)專家薛濤、寧波市城管局計(jì)劃財(cái)務(wù)處阮書英處長(zhǎng)、中化國(guó)際招標(biāo)有限公司陳婷婷等專家受邀參加，就當(dāng)前PPP領(lǐng)域熱點(diǎn)問(wèn)題、寧波廚余PPP項(xiàng)目獨(dú)特之處，進(jìn)行深入的交流和探討。
對(duì)話現(xiàn)場(chǎng)合影(左起李德健/薛濤/阮書英/陳婷婷)
新一輪PPP改革，強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)，而不僅僅是融資
作為這場(chǎng)研討會(huì)的“總指揮”，李德健處長(zhǎng)首先講述這場(chǎng)研討會(huì)舉辦的初衷。他拋磚引玉說(shuō)道，如何理解PPP？PPP是國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變，過(guò)去我們政府是全能型政府，現(xiàn)在要打造成有限政府、法治政府和高效政府，政府要跟市場(chǎng)平等合作，要有所為有所不為，這才有了PPP改革。
萬(wàn)事開頭難，國(guó)家推行PPP模式亦是如此，新一輪PPP改革，從2014年萌芽到現(xiàn)在，4年的時(shí)間，有成績(jī)也有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。薛濤坦稱，不可否認(rèn)，近兩年P(guān)PP出現(xiàn)一些“瑕疵”現(xiàn)象，個(gè)別地方政府通過(guò)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相舉債，過(guò)度強(qiáng)調(diào)融資屬性違規(guī)操作，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，債務(wù)率甚至超過(guò)了警戒線，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。
從2016年起，財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委已經(jīng)逐漸意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，尤其是去年下半年，對(duì)PPP的監(jiān)管開始不斷加碼，一些已經(jīng)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目或被“清出”或被限期整改。
背后的原因很多，在薛濤看來(lái)，去年下半年，PPP進(jìn)入規(guī)范季，政策陡然縮緊，主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)屬性不強(qiáng)的C類政府付費(fèi)PFI類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目沒有運(yùn)營(yíng)屬性，采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來(lái)“工程化導(dǎo)向”和“負(fù)債問(wèn)題”，背離了上述長(zhǎng)期服務(wù)的目的，因此C類PFI項(xiàng)目也是PPP規(guī)范季的“重災(zāi)區(qū)”(詳情查看：規(guī)范之下PPP應(yīng)走向何方——再定義PPP里的運(yùn)營(yíng))。
PPP過(guò)度融資更多的是一種階段性特征，薛濤建議 ，我們應(yīng)辯證眼光，理性地對(duì)待。伴隨著市場(chǎng)的發(fā)展和管理理念的變更，未來(lái)項(xiàng)目類型和運(yùn)作模式更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)，很欣慰寧波固廢PPP項(xiàng)目是個(gè)強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)的示范項(xiàng)目。
對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，融資是一個(gè)必然的功能，但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)融資特性有失偏頗。李德健認(rèn)為，PPP項(xiàng)目要想做好，管理部門的理念要端正，融資不是主要目的，這兩年寧波固廢PPP項(xiàng)目量雖不多，但是我們以質(zhì)保量。
兩次招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)充分，寧波固廢PPP項(xiàng)目具有借鑒意義
寧波固廢產(chǎn)業(yè)園區(qū)是個(gè)整體，首創(chuàng)環(huán)境/康恒環(huán)境/開誠(chéng)三家企業(yè)入駐，且相互配合協(xié)作。三廠項(xiàng)目按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一選址、統(tǒng)一推進(jìn)”原則選址于原鄞州區(qū)洞橋鎮(zhèn)宣裴村寧波市固廢處置中心。其中，焚燒廠項(xiàng)目由鄞州區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施，廚余廠和餐廚廠項(xiàng)目由市城管局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，寧波市市容環(huán)衛(wèi)處和生活垃圾分類管理中心作為項(xiàng)目操作單位負(fù)責(zé)具體事務(wù)，三廠項(xiàng)目均采取PPP模式實(shí)施，其中焚燒廠和廚余廠項(xiàng)目于2015年9月被財(cái)政部列為第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，廚余廠項(xiàng)目于2017年5月被國(guó)家發(fā)改委列為第二批PPP項(xiàng)目典型案例。
據(jù)了解，2016年首創(chuàng)環(huán)境經(jīng)過(guò)兩次招投標(biāo)取得了寧波廚余垃圾處理PPP項(xiàng)目，占地115畝，總設(shè)計(jì)處理規(guī)模為800噸/日，分兩期實(shí)施，總投資37660萬(wàn)元,其中一期處理規(guī)模400噸/日，投資30066萬(wàn)元，項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容包括廚余垃圾預(yù)處理系統(tǒng)、厭氧發(fā)酵系統(tǒng)、除臭系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)、沼氣提純系統(tǒng)、市政配套設(shè)施及環(huán)保教育示范基地，主要接受寧波垃圾分類后產(chǎn)生的廚余垃圾。
回想寧波固廢PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資以及運(yùn)營(yíng)中間的林林總總，項(xiàng)目參與方和親歷者都有話說(shuō)。
作為寧波廚余項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表，寧波城管局計(jì)劃財(cái)務(wù)處阮書英處長(zhǎng)說(shuō)到，寧波固廢PPP項(xiàng)目能成為示范項(xiàng)目案例，離不開寧波政府管理理念的變更?？陀^地說(shuō)，寧波固廢處置中心非常適合PPP模式，我們也是在積極響應(yīng)國(guó)家相關(guān)部門的號(hào)召，在垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式。通過(guò)PPP模式，讓政府將某些專業(yè)領(lǐng)域的事情交給最擅長(zhǎng)的企業(yè)，擺脫以往大包大攬，更加關(guān)注規(guī)則的制訂和監(jiān)管。
與寧波項(xiàng)目淵源較深，咨詢公司出身的陳婷婷表示，寧波市政府不僅意識(shí)到固廢項(xiàng)目適合采用PPP方式，而且成立專門PPP項(xiàng)目實(shí)施小組，小組成員固定，各部門人員的協(xié)同非常高效，對(duì)我感觸較深。
與垃圾焚燒項(xiàng)目相比，寧波廚余垃圾處理項(xiàng)目較為復(fù)雜，一是采用獨(dú)特的DBFOT(設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一經(jīng)營(yíng)一移交)模式，與通常的BOT模式，它是一種將設(shè)計(jì)打包給社會(huì)資本方的技術(shù)路線；二是采取兩次招標(biāo)模式。
關(guān)于兩次招標(biāo)，陳婷婷解釋稱，就處理工藝而言，國(guó)內(nèi)廚余垃圾處理不像垃圾焚燒廠那樣成熟，技術(shù)路線“五花八門”，有干式、濕式、高溫、中溫、低溫等等。如果我們把技術(shù)路徑“定死”，社會(huì)資本方就沒有辦法發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，所以實(shí)施兩階段招標(biāo)。
第一階段進(jìn)行技術(shù)招標(biāo)，對(duì)所有的社會(huì)資本方進(jìn)行了方案征集，參與方提交技術(shù)方案，政府擇優(yōu)確定方案；
第二階段，社會(huì)資本通過(guò)商務(wù)報(bào)價(jià)，競(jìng)爭(zhēng)比選確定中標(biāo)社會(huì)資本。
薛濤也指出，當(dāng)時(shí)采取兩步招標(biāo)，符合PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)充分原則，充分發(fā)揮社會(huì)資本方的大智慧，避免主觀定死技術(shù)路線，把其他優(yōu)秀路線卡掉。
兩次招標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)顯而易見，陳婷婷認(rèn)為，若貿(mào)然把工藝路線定下來(lái)，后期可能存在不合適、不匹配，造成經(jīng)濟(jì)和資源的浪費(fèi)。
李德健也認(rèn)為，兩次招標(biāo)兩次環(huán)評(píng)，雖然過(guò)程曲折，但競(jìng)爭(zhēng)非常充分，當(dāng)時(shí)有17家公司報(bào)名，首創(chuàng)、中節(jié)能、桑德、瀚藍(lán)等11家知名企業(yè)參與技術(shù)投標(biāo)，最終8家進(jìn)入第二階段商務(wù)標(biāo)報(bào)價(jià)。
第二階段通過(guò)整合優(yōu)化8家入圍單位技術(shù)方案，確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、環(huán)保排放指標(biāo)、產(chǎn)品資源化利用等邊界條件作為招標(biāo)要求，4家社會(huì)資本參加競(jìng)標(biāo)，最終首創(chuàng)環(huán)境以一期項(xiàng)目總投30066萬(wàn)元、廚余垃圾每噸處理單價(jià)198元中標(biāo)。
首創(chuàng)環(huán)境副總裁胡再春曾在公開場(chǎng)合表示，早年間，公司將廚余垃圾處理的技術(shù)先從歐洲引進(jìn)過(guò)來(lái)，在引進(jìn)過(guò)來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了國(guó)產(chǎn)化改進(jìn)。像厭氧系統(tǒng)的攪拌、預(yù)處理后沼渣的處理、系統(tǒng)的銜接等方面首創(chuàng)做了大量工作，正是由于這些基礎(chǔ)，所以在寧波項(xiàng)目才有機(jī)會(huì)中標(biāo)。
在薛濤看來(lái)，國(guó)內(nèi)餐余垃圾PPP項(xiàng)目沒什么經(jīng)驗(yàn)照搬，首創(chuàng)環(huán)境能夠在寧波項(xiàng)目打出自己的特色，穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運(yùn)營(yíng)，后端沼氣提純進(jìn)入天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)，實(shí)屬不易。
作為寧波市規(guī)范PPP的模板項(xiàng)目，該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中碰到了許多困難、走了許多彎路。李德健認(rèn)為，主要個(gè)別審批部門無(wú)法領(lǐng)會(huì)國(guó)家PPP項(xiàng)目文件精神，未吃透國(guó)家大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的主導(dǎo)思想，導(dǎo)致項(xiàng)目審批難，花費(fèi)大量時(shí)間與精力與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，給后端建設(shè)留出時(shí)間不多。所以說(shuō)寧波PPP實(shí)踐沒有最好，只有更好，永無(wú)止境！
原標(biāo)題：新一輪PPP改革強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)，寧波固廢PPP項(xiàng)目具有借鑒意義