2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代治水方針，堅(jiān)持山水林田湖草是一個生命共同體，強(qiáng)調(diào)要用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌山水林田湖草治理?！跋到y(tǒng)治理”工作方針的提出，意義重大、要求明確，為新時代水利工作指明了方向，提供了遵循。
一、準(zhǔn)確把握“系統(tǒng)治理”的重要內(nèi)涵
總書記就“系統(tǒng)治理”發(fā)表了一系列重要論述，這些論述蘊(yùn)含著深刻的系統(tǒng)治理思維和思想。
總書記指出，要堅(jiān)持山水林田湖是一個生命共同體的系統(tǒng)思想，這是黨的十八屆三中全會確定的一個重要觀點(diǎn)。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是各種自然要素相互依存而實(shí)現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條，水只是其中的一個要素。山水林田湖是一個生命共同體，形象地講，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。
總書記指出，要統(tǒng)籌山水林田湖治水。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面我們提出了“五個統(tǒng)籌”，治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)的各要素，不能就水論水。要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，生態(tài)系統(tǒng)是一個有機(jī)生命軀體，應(yīng)該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等。
總書記指出，治水包括開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護(hù)等多個環(huán)節(jié)。治水要良治，良治的內(nèi)涵之一是善用系統(tǒng)思想統(tǒng)籌水的全過程治理，分清主次、因果關(guān)系，找出癥結(jié)所在。 山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。
總書記上述關(guān)于“系統(tǒng)治理”的重要論述，可以從對象、主體、環(huán)節(jié)、方法等四個方面來理解。
(一)從對象看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌山水林田湖草治理
總書記強(qiáng)調(diào)，山水林田湖草是一個生命共同體，闡釋了水資源與其他自然生態(tài)要素之間唇齒相依的共生關(guān)系。山是流域水資源與降雨徑流的主源地，治水就應(yīng)做好山區(qū)水源涵養(yǎng);森林素有“綠色水庫”之稱，不僅能涵養(yǎng)水源，調(diào)節(jié)河川徑流，而且能防止水土流失，保護(hù)土地資源;草是先鋒植物，素有“地球皮膚”的美稱，不僅能固沙保土，而且可為林木的生長創(chuàng)造條件;農(nóng)田是天然透水性土地，深耕深松以土蓄水，是保護(hù)水資源的重要途徑;湖泊是水資源的重要載體，是調(diào)蓄洪水的主要水域空間，保護(hù)水域也就是保護(hù)水資源之“本”。埃及是一個曾創(chuàng)造了人類燦爛的文明古國，但古埃及為擴(kuò)大耕地、冶煉金屬等，濫伐森林、開墾草原，植被破壞后，造成嚴(yán)重的水土流失和土地沙化，最終形成雄偉的金字塔屹立在沙漠中的景象。因此，開展水治理，應(yīng)遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性，深入研究山水林田湖草的共生關(guān)系，提出系統(tǒng)治理方案。
(二)從主體看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌發(fā)揮各方合力
總書記強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)社會治理，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。水治理是社會治理的有機(jī)構(gòu)成，同樣要貫徹推進(jìn)社會治理的總體要求，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會協(xié)同。系統(tǒng)治理作為新時代水利工作方針，是在我國社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、水問題日益凸顯的新形勢下，黨和國家為促進(jìn)人與自然和諧，加快建設(shè)美麗中國，做出的戰(zhàn)略選擇。水問題的復(fù)雜性以及涉水事務(wù)日益增多且越來越繁雜，決定了既要加強(qiáng)政府及有關(guān)部門的內(nèi)外協(xié)調(diào)配合，又要統(tǒng)籌發(fā)揮社會各方治理合力。比如農(nóng)業(yè)水價綜合改革是我國促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、解決用水浪費(fèi)的一個重要舉措，從試點(diǎn)到全面推廣，不僅需要政府及有關(guān)部門的合力推動，還需要中央與地方的上下聯(lián)動，更需要農(nóng)民用水戶協(xié)會、農(nóng)民等的協(xié)同參與。
(三)從環(huán)節(jié)看，系統(tǒng)治理是要統(tǒng)籌水的全過程治理
總書記強(qiáng)調(diào)，治水要良治，良治的內(nèi)涵之一是善用系統(tǒng)思想統(tǒng)籌水的全過程。我們不僅應(yīng)合理開發(fā)水資源，也應(yīng)注重水資源高效利用;不僅應(yīng)重視源頭預(yù)防，也應(yīng)重視用水過程管控，還應(yīng)重視末端治理。比如甘肅等西北地區(qū)是嚴(yán)重缺水地區(qū)，在通過農(nóng)業(yè)取水許可和定額管控農(nóng)業(yè)供水、取水的同時，也應(yīng)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和高效節(jié)水灌溉，強(qiáng)化用水環(huán)節(jié)的管理。只有這樣，才能保證在相對較低的農(nóng)業(yè)取水限額下獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。再如對水污染治理，既要嚴(yán)格入河排污許可和排污標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化源頭控制;也要實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造，統(tǒng)籌推進(jìn)各行業(yè)節(jié)水，減少污水排放;還要開展污水處理回用，加強(qiáng)污水末端治理。通過水的全過程治理，加快轉(zhuǎn)變用水方式，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動整個社會形成有利于可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式。
(四)從方法看，系統(tǒng)治理是要綜合運(yùn)用多種治理手段
總書記強(qiáng)調(diào)，山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉。堅(jiān)持系統(tǒng)治理方式多樣化，就是要綜合運(yùn)用工程、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、宣傳等手段，統(tǒng)籌解決水問題。通過“大動脈”與“毛細(xì)血管”并舉，連通骨干引調(diào)水工程與田間工程，優(yōu)化水資源配置格局，解決工程性缺水問題;通過取水許可、排污許可或其他行政命令，強(qiáng)制用水單位履行必要義務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范取用水和排水行為;通過工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造、高效節(jié)水灌溉和生物農(nóng)藝技術(shù)、節(jié)水器具推廣等措施，提高用水效率，減少污水排放;通過實(shí)施水權(quán)交易和排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段，以市場機(jī)制解決水短缺、水環(huán)境污染等問題;通過追究違法行為人的民事、行政和刑事法律責(zé)任，懲罰破壞水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等違法行為;通過加大宣傳引導(dǎo)力度，營造良好社會氛圍，培育并提高公眾節(jié)水潔水意識等。
二、充分認(rèn)識“系統(tǒng)治理”的重要性和必要性
水與社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)是相互作用、相互依賴、相互制約的有機(jī)整體。隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展等，我國正面臨著水短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害和水災(zāi)害嚴(yán)重等新老水問題。這些問題既有自然因素，也有歷史原因，更有人類活動影響，要想通過良治實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，就必須運(yùn)用系統(tǒng)論方法尋求水治理之道。
(一)水資源的戰(zhàn)略地位，要求從全局角度把握水與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系
水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基。水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。興水利、除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步。
總書記指出，我國水安全已全面亮起紅燈，高分貝的警訊已經(jīng)發(fā)出，部分區(qū)域出現(xiàn)水危機(jī)。河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族之危。水已經(jīng)成為了我國嚴(yán)重短缺的產(chǎn)品，成了制約環(huán)境的主要因素，成了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的嚴(yán)重安全問題。形成今天水安全嚴(yán)峻形勢的因素很多，根子上是長期以來對經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認(rèn)識不夠，把握失當(dāng)。沒有看到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力是有限的，是有不可抗拒的物理極限的。
因此，在水治理過程中，我們不能簡單地就水論水，僅將水問題看成是一種水短缺、水污染、水生態(tài)損害現(xiàn)象或者專業(yè)問題，而應(yīng)立足水資源的戰(zhàn)略地位，準(zhǔn)確把握水與自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會之間的緊密聯(lián)系。不僅要系統(tǒng)考慮水資源的流動性、循環(huán)性、系統(tǒng)性等自然屬性，而且要系統(tǒng)把握水資源的社會屬性等，將水問題置放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局中予以理解、予以解決。
(二)新老水問題的交織，要求系統(tǒng)把握各類水問題之間的相互聯(lián)系
總書記指出，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，水安全中的老問題仍有待解決，新問題越來越突出、越來越緊迫。老問題，就是地理氣候環(huán)境決定的水時空分布不均以及由此帶來的水災(zāi)害。新問題，主要是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染。新老水問題相互交織，給我國治水賦予了全新內(nèi)涵、提出了嶄新課題。
淮河
我國水資源供需矛盾突出，多年平均情況下全國缺水500多億m3，400多座城市缺水。水污染問題突出，全國40%左右的河湖嚴(yán)重污染，淮河、海河、太湖、滇池等河湖水質(zhì)尤差，水污染已由地表水延伸到地下水，并由淺層向深層蔓延。不少地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展擠占生態(tài)用水，導(dǎo)致河道斷流現(xiàn)象嚴(yán)重，湖泊濕地等敏感水域面積減少。全國面積大于10 km2的湖泊共有600多個，目前有200多個萎縮，近20年來全國濕地減少了近9萬多km2。地下水嚴(yán)重超采形成大面積地面沉降。水土流失問題嚴(yán)重，目前仍有近1/3的國土面積存在不同程度的水土流失。
由于事物發(fā)展的復(fù)雜性和不平衡性，水短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等往往不是以單一形式進(jìn)行，而是相互影響、相互疊加。水環(huán)境污染不僅降低一個流域、一個地區(qū)水域的凈化能力，更會減少流域、區(qū)域水資源的可利用量，加劇水資源供需矛盾;水短缺又會加劇水質(zhì)下降和水環(huán)境污染。更嚴(yán)重的是，水短缺、水環(huán)境污染達(dá)到臨界點(diǎn)時就有可能突破一個流域或區(qū)域水資源承載能力的極限，影響生態(tài)系統(tǒng)良性運(yùn)行。因此，面對日益復(fù)雜的水問題，應(yīng)以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌把握其特點(diǎn)與聯(lián)系，堅(jiān)持水量水質(zhì)水生態(tài)保護(hù)并重。
(三)水資源的流域特性，要求以流域?yàn)閱卧獙?shí)行系統(tǒng)治理
流域是以水為媒介, 由水、土、大氣等自然要素和人口、社會、經(jīng)濟(jì)等人文要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用而共同構(gòu)成的“自然-社會-經(jīng)濟(jì)”復(fù)合系統(tǒng)。在流域系統(tǒng)內(nèi)部，任何一個區(qū)域子系統(tǒng)的變化或局部調(diào)整均將不可避免地對整個流域產(chǎn)生重要影響。上游水環(huán)境污染將直接損害下游地區(qū)的水資源質(zhì)與量，上游任意破壞水資源或者向下游肆意排污,不僅危害整個流域，最終也會殃及自身。
總書記指出，解決水供給問題，要統(tǒng)籌上下游、左右岸、地上地下、城市鄉(xiāng)村，一些地區(qū)為了增產(chǎn)糧食，過度開發(fā)水資源，造成下游斷流、地下水超采，斬?cái)嘞掠蔚貐^(qū)地下水的補(bǔ)充水源，形成地下漏斗、地面沉降。長此以往，必然導(dǎo)致耕地荒蕪、城市塌陷。這充分表明，水資源的流域循環(huán)決定了以流域?yàn)閱卧獙?shí)行系統(tǒng)治理，是實(shí)現(xiàn)水資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳途徑;否則，將造成難以挽回的后果。
因此，在水治理過程中應(yīng)充分認(rèn)識到，無論是地表水還是地下水，都是一個有機(jī)的系統(tǒng)整體，把某一個水源地、一個含水層視為孤立的單元進(jìn)行開發(fā)利用，是導(dǎo)致各種水問題的主要原因之一。我們應(yīng)系統(tǒng)把握水資源的流域特性，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，不能人為地按地區(qū)或城鄉(xiāng)界限予以物理分割，而應(yīng)按流域或自然單元進(jìn)行開發(fā)利用，統(tǒng)籌兼顧左右岸、上下游、地表水和地下水之間的聯(lián)系。
(四)古今中外的治水實(shí)踐表明，系統(tǒng)治理是解決我國水問題的現(xiàn)實(shí)選擇
從成功實(shí)踐看，早在公元前三世紀(jì)，戰(zhàn)國時李冰父子設(shè)計(jì)修建的都江堰工程就蘊(yùn)含著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼w觀念以及建設(shè)與管理并重的系統(tǒng)思維。通過先開鑿玉壘山，解決水患;通過筑分水堰，把岷江水流分為內(nèi)江和外江兩股水道，根治水害;通過建造飛沙堰，解決溢洪排沙問題;通過創(chuàng)立科學(xué)歲修方法，保障工程良性運(yùn)行，促進(jìn)工程長期發(fā)揮綜合效用。時至今日浙江的“五水共治”同樣秉承“系統(tǒng)治理”思想。2013年，浙江省要求以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為突破口倒逼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，這既是對水問題的系統(tǒng)把握，也是對用水全過程的管控，更是對水與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系的宏觀統(tǒng)籌。通過“五水共治”，逐漸實(shí)現(xiàn)浙江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量平衡發(fā)展的綠色之變。
從歷史教訓(xùn)看，從原蘇聯(lián)的黑土地流失到我國華北地區(qū)的地下水超采，則是未能統(tǒng)籌把握好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源承載能力之間的關(guān)系，有違“系統(tǒng)治理”的典型例證，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。再如1998年的長江、嫩江和松花江特大洪澇災(zāi)害，其成因之一與沒有系統(tǒng)把握好山水林田湖草是一個生命共同體的關(guān)系，存在著不可分割的緊密聯(lián)系。正因?yàn)槿绱耍?998年洪災(zāi)過后，黨中央國務(wù)院當(dāng)即做出了實(shí)施“天然林資源保護(hù)工程”的重大決策，要求全面停止長江上游、黃河中上游地區(qū)和東北、內(nèi)蒙古等地區(qū)重點(diǎn)國有林和劃定的生態(tài)公益林的森林采伐。
古今中外的治水實(shí)踐，無不印證“系統(tǒng)治理”是成功解決水問題的必由之路。因此，現(xiàn)代水治理，就必須運(yùn)用系統(tǒng)思維，準(zhǔn)確把握山水林田湖草的共生關(guān)系，深刻認(rèn)識水資源水環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌考慮防洪、供水、灌溉、生態(tài)等多種需求，優(yōu)化工程系統(tǒng)，調(diào)節(jié)江河系統(tǒng)，約束社會系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)利用、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)協(xié)同推進(jìn)。
三、 深刻分析水利在“系統(tǒng)治理”方面的主要差距
系統(tǒng)治理是一個動態(tài)發(fā)展的過程，與新時代新要求相比，水利在“系統(tǒng)治理”方面還存在不少差距，主要有：
(一)在水治理的全局關(guān)系把握上存在差距
水資源作為基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。過去很長一段時期內(nèi)，受多種因素影響，我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局與水資源承載能力關(guān)系的系統(tǒng)把握方面還存在一些不足。一些缺水地區(qū)只顧“GDP”的發(fā)展，布局了許多高耗水或者污染項(xiàng)目，忽視了水資源的承載能力，不僅破壞了當(dāng)?shù)厮Y源水環(huán)境，而且影響經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。還有，過去更多注重水供給端保障，而需求端的管理措施不夠有力，考慮不夠周全。比如我國部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局未充分考慮水資源的承載能力，一些地區(qū)的傳統(tǒng)粗放灌溉農(nóng)業(yè)仍然沒有轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)。華北地區(qū)擔(dān)負(fù)著保障國家糧食安全的重任，農(nóng)業(yè)灌溉又是用水大戶，對于華北地區(qū)這個地表水資源嚴(yán)重匱乏的地區(qū)來說，只能依靠開采地下水來保障農(nóng)業(yè)用水需求，長期的地下水開采導(dǎo)致了今天的地下水超采等問題。
(二)在水問題的系統(tǒng)治理方法上存在差距
新老水問題各具特點(diǎn)，需要以系統(tǒng)思維綜合運(yùn)用多種方法予以解決，但是在實(shí)踐中還存在一些差距。在水災(zāi)害應(yīng)對方面，我國雖然形成了一套比較完整的系統(tǒng)，但在雨洪資源利用方面還缺乏通盤考慮。在水短缺應(yīng)對方面，部分地方更多依靠外調(diào)水等“開源”方法，而沒有從調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造等“節(jié)流”方面統(tǒng)籌考慮。在水污染防治方面，不僅污水排放標(biāo)準(zhǔn)和污水處理循環(huán)利用率較低，而且生產(chǎn)建設(shè)單位的意識也普遍較低。水生態(tài)修復(fù)尚處于治理的窗口期，更有待系統(tǒng)深入研究。在水問題的相互關(guān)系把握方面，對水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害的相互關(guān)聯(lián)認(rèn)識不深，統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理的相關(guān)措施尚不完善。
(三)在水問題的系統(tǒng)治理能力上存在差距
水問題系統(tǒng)治理能力欠缺，既表現(xiàn)為人員能力建設(shè)存在一些不足，也表現(xiàn)為部分制度建設(shè)滯后等。在人員能力建設(shè)方面，基層水治理能力還比較欠缺。比如我國部分市、縣級水利部門水資源管理人員還嚴(yán)重不足，特別是專業(yè)技術(shù)人員比較缺乏，難以滿足水資源管理工作需要。在制度建設(shè)方面，流域綜合立法、節(jié)水與地下水管理立法等還比較滯后，水資源規(guī)劃論證方面還缺乏宏觀政策引導(dǎo)，生態(tài)水量保障制度建設(shè)有待加強(qiáng)，影響依法治水工作的深入推進(jìn)。在基礎(chǔ)保障方面，水資源監(jiān)測監(jiān)控比較薄弱，對工農(nóng)業(yè)取用水大戶監(jiān)控還不到位，特別是農(nóng)業(yè)用水計(jì)量率更低。最嚴(yán)格水資源管理制度不是最嚴(yán)格，一個重要原因就是缺少完善的水資源監(jiān)測監(jiān)控體系的支撐，無法有效獲得最基礎(chǔ)、最真實(shí)的數(shù)據(jù)。
四、落實(shí)“系統(tǒng)治理”工作方針，加快建設(shè)美麗中國
深入學(xué)習(xí)貫徹總書記關(guān)于系統(tǒng)治理的重要論述，要求我們始終站在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，針對水利在系統(tǒng)治理方面存在的突出問題或者薄弱環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握山水林田湖草系統(tǒng)治理的新要求，運(yùn)用系統(tǒng)思維推進(jìn)各項(xiàng)工作。
(一)運(yùn)用系統(tǒng)思維做好水治理的頂層設(shè)計(jì)
頂層設(shè)計(jì)的核心在頂層，必須加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)調(diào)，實(shí)施規(guī)劃引領(lǐng)，促進(jìn)改革銜接，實(shí)現(xiàn)各部門、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的協(xié)同配合，形成工作合力，有序推進(jìn)。
1.做好部門協(xié)同。貫徹落實(shí)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求,找準(zhǔn)水利定位，強(qiáng)化水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村等涉水部門的系統(tǒng)治理合力，建立健全水治理長效機(jī)制。水利部門應(yīng)以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和全面推行河(湖)長制為抓手，推動建立水資源督察制度，凝聚各方合力，統(tǒng)籌解決河湖問題。自然資源部門應(yīng)推進(jìn)自然資源所有權(quán)“分散管理”到“統(tǒng)一管理”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)自然資源的保值增值。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)堅(jiān)持由“點(diǎn)穴式”治污模式向“系統(tǒng)化”治污模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理。住建部門應(yīng)按照城市人民政府確定的供水、節(jié)水、排水和污水處理回用方面的治理體制，推進(jìn)污水處理再利用，統(tǒng)籌解決城鎮(zhèn)水問題。發(fā)改、工信、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技、財(cái)政等涉水部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同配合，調(diào)整經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、種植和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和清潔能源產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，促進(jìn)用水方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)和綠色發(fā)展。
2.做好規(guī)劃協(xié)調(diào)。按照國家、流域、區(qū)域三級和綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃兩類的要求，立足國家經(jīng)濟(jì)社會總體戰(zhàn)略布局，系統(tǒng)把握好流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和綜合規(guī)劃之間的關(guān)系，統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施“多規(guī)合一”，通過規(guī)劃確定的布局和“紅線”，嚴(yán)格規(guī)范和約束各項(xiàng)涉水活動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和水資源承載能力相協(xié)調(diào)。以提升供水保障能力為重點(diǎn)，建立健全以全國水資源綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，水中長期供求規(guī)劃、飲水安全規(guī)劃、灌溉發(fā)展總體規(guī)劃、地下水利用與保護(hù)規(guī)劃、節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃、非常規(guī)水源利用規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。以保護(hù)水環(huán)境水生態(tài)為重點(diǎn)，建立健全以全國水資源保護(hù)規(guī)劃為基礎(chǔ)，主要河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃和坡耕地整治規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。以加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)為重點(diǎn)，建立健全以流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃、全國抗旱規(guī)劃為基礎(chǔ)，中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、病險水庫除險加固規(guī)劃等為依托的規(guī)劃支撐體系。
3，做好改革銜接。以全局視角分析各類水問題及相互關(guān)系，在水資源剛性約束前提下，平衡供給側(cè)與需求側(cè)的關(guān)系，注意不同改革內(nèi)容和節(jié)奏的銜接。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注意不同改革內(nèi)容和節(jié)奏的銜接，著力解決影響改革推進(jìn)的難點(diǎn)問題。比如針對農(nóng)業(yè)水價綜合改革全面推廣存在的精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金缺乏穩(wěn)定渠道等制約因素，要建立以地方財(cái)政為主的精準(zhǔn)補(bǔ)貼長效機(jī)制，中央財(cái)政通過開辟新的資金渠道或優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)安排資金，采取以獎代補(bǔ)方式支持地方實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼，解決改革推廣的難點(diǎn)問題。堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)不同改革的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮改革組合拳作用。比如通過小型水利工程產(chǎn)權(quán)與水權(quán)改革的有機(jī)結(jié)合，調(diào)動農(nóng)民用戶協(xié)會和農(nóng)民用水管水的積極性。另外，應(yīng)組織開展系統(tǒng)治理頂層設(shè)計(jì)方面的重大課題研究，統(tǒng)籌謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展。
(二)運(yùn)用系統(tǒng)思維推進(jìn)流域綜合治理
立足水資源的流域特性，以明確和強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)職責(zé)定位為依托，健全協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。
1.明確和強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位。按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的要求，以流域?yàn)閱卧?，?qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃引領(lǐng)、督促指導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面的職責(zé)，對流域范圍內(nèi)的水資源實(shí)行系統(tǒng)化管理，明確治理總體目標(biāo)和要求。以抓好流域用水總量控制、水資源配置、水利工程聯(lián)合調(diào)度、重要控制斷面水文監(jiān)測、重大項(xiàng)目審批、“三條紅線”考核評估、綜合執(zhí)法監(jiān)管等工作為重點(diǎn)，以推動流域綜合立法為途徑，建立一套適應(yīng)水資源流域特性的治理制度，實(shí)現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置和高效利用，以及水體的良性循環(huán)和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。
2.建立健全流域協(xié)商機(jī)制。通過建立健全省際聯(lián)席會議、專業(yè)委員會、流域領(lǐng)導(dǎo)小組、流域協(xié)調(diào)理事會、流域管理委員會等機(jī)制，為統(tǒng)籌解決流域重大問題提供溝通交流平臺。流域機(jī)構(gòu)要根據(jù)本流域的特點(diǎn)和需要協(xié)商的管理事項(xiàng)的工作要求，明確協(xié)商程序和工作規(guī)則，并根據(jù)協(xié)商工作需要決定相應(yīng)協(xié)商機(jī)制組織形式，并指定或成立協(xié)商組織辦事機(jī)構(gòu)。協(xié)商機(jī)制建設(shè)主要針對水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和防治水害工作中涉及流域整體利益的事項(xiàng)，以及流域機(jī)構(gòu)與省級行政區(qū)事權(quán)沒有劃分或規(guī)定不明確的事項(xiàng)。比如省際水事糾紛調(diào)處、省際水量年度調(diào)度計(jì)劃以及旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案的擬定、水資源調(diào)查評價等。
3.促進(jìn)流域綠色發(fā)展。以統(tǒng)籌流域水資源管理為途徑，在考慮到流域水問題一般性特點(diǎn)的同時，因河施策，針對不同流域可能存在的水短缺、水環(huán)境污染或者水生態(tài)損害問題，有針對性地將產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模等作為流域治理的重要因素綜合考慮，結(jié)合社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等特點(diǎn)，統(tǒng)籌做好水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)，提高水資源要素與其他經(jīng)濟(jì)要素的適配性、水利發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
(三)運(yùn)用系統(tǒng)思維解決突出問題和薄弱環(huán)節(jié)
我國面臨著嚴(yán)峻的水問題，迫切需要運(yùn)用系統(tǒng)思維，既要做到對各類水問題的心中有數(shù)，也要把握好當(dāng)前面臨的突出問題或者薄弱環(huán)節(jié)，明確工作重點(diǎn)。
1.針對華北地區(qū)地下水超采問題。按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)的要求，立足華北地區(qū)的實(shí)際情況，從全局角度布局華北地區(qū)的發(fā)展。今后應(yīng)綜合考慮華北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和水資源承載能力，堅(jiān)持“一增一減”的辯證思維，挖掘調(diào)水工程潛力，提升供水保障能力;通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)改造等多種途徑厲行節(jié)約，在開源的同時實(shí)現(xiàn)節(jié)流。要充分認(rèn)識到若華北地下水超采問題長期得不到解決，同樣會影響國家長遠(yuǎn)糧食安全。
2.針對地下水污染加劇問題。堅(jiān)持預(yù)防為主，綜合防治。加快推動國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)，組織開展地下水污染狀況調(diào)查評估，全面摸清我國地下水污染情況，分區(qū)域設(shè)置治理區(qū)、防控區(qū)與普通保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)地下水環(huán)境監(jiān)管。堅(jiān)持地上與地下防治、點(diǎn)源與面源污染防治相結(jié)合，建立健全地下水飲用水水源風(fēng)險防范機(jī)制，嚴(yán)格控制影響地下水的城鎮(zhèn)污染，強(qiáng)化重點(diǎn)工業(yè)地下水污染防治，分類控制農(nóng)業(yè)面源對地下水污染，有計(jì)劃地開展地下水污染修復(fù)。系統(tǒng)把握問題和原因之間的關(guān)系，嚴(yán)控高耗能和高污染行業(yè)新增產(chǎn)能，大力推行清潔生產(chǎn)。制(修)訂重點(diǎn)行業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制公開重污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息，加大違法行為的處罰力度，用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和法律“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
3.針對日益嚴(yán)峻的河湖問題。以全面推行河(湖)長制為重要抓手和平臺，凝聚各方合力。堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動，整合水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門的力量，加快形成黨政齊抓、上下共管、橫向到邊、縱向到底的工作格局。要以統(tǒng)籌解決好侵占河湖、圍墾河湖、河湖污染、河道斷流、湖泊萎縮等問題為重點(diǎn)，強(qiáng)化生態(tài)空間管控，嚴(yán)格水域岸線管理和執(zhí)法監(jiān)管，實(shí)行最嚴(yán)格的河湖管理和保護(hù)措施，有效遏制亂圍亂堵、亂占亂建、亂采亂挖、亂排亂棄等違法行為，引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與河湖資源紅線管控相適應(yīng)。要找準(zhǔn)河湖治理機(jī)制存在的短板，針對跨界河湖邊界監(jiān)管滯后等問題，促進(jìn)流域與區(qū)域相結(jié)合的河(湖)長管理體系落到實(shí)處并發(fā)揮積極作用，實(shí)施跨界雙河(湖)長制，由兩地政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任跨界河湖的河(湖)長，深化聯(lián)合治水模式，打破地域限制，共同推進(jìn)跨界河湖治理;特別是針對鄉(xiāng)村跨界河湖，可以互換河(湖)長，交叉監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任。
4.加快發(fā)展生態(tài)水利。遵循生態(tài)平衡要求，系統(tǒng)研究和正確處理水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮水利部門在水資源統(tǒng)一調(diào)配和生態(tài)水量監(jiān)督管理方面的作用。要加強(qiáng)河湖生態(tài)水量保障，綜合考慮河湖氣候水文特征、水資源稟賦條件、開發(fā)利用狀況及生態(tài)功能定位等因素，堅(jiān)持分區(qū)分類、分時分段，明確不同類型河湖生態(tài)水量確定的準(zhǔn)則，科學(xué)確定河湖及其主要控制斷面的生態(tài)水量保障目標(biāo)，維護(hù)河湖生態(tài)健康。要發(fā)揮水利工程生態(tài)保護(hù)作用。對新工程，按照滿足工程結(jié)構(gòu)完整性、工程運(yùn)行安全性和可持續(xù)性、水生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)的原則，立足不同地域特征及需求進(jìn)行具體部署，建立有利于促進(jìn)生態(tài)水利工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和維護(hù)的運(yùn)作機(jī)制，盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的影響;對老工程，在發(fā)揮防洪、供水、灌溉等作用的同時，提升工程的生態(tài)保護(hù)功能。
(四)運(yùn)用系統(tǒng)思維強(qiáng)化監(jiān)督管理
堅(jiān)持“硬件”和“軟件”兩手抓，既強(qiáng)化信息管理和計(jì)量監(jiān)控系統(tǒng)等基礎(chǔ)保障，也強(qiáng)化制度保障和能力建設(shè)。
1.強(qiáng)化技術(shù)支撐。堅(jiān)持信息管理系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)維相結(jié)合以及水資源管理與高新技術(shù)相融合，夯實(shí)水資源管理技術(shù)基礎(chǔ)。完善國家水資源信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中央?流域?省三級平臺互聯(lián)互通，所有水資源業(yè)務(wù)和信息互聯(lián)共享;推動水資源計(jì)量監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，尤其要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)控體系建設(shè)，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理考核制度提供技術(shù)支撐。強(qiáng)化國家水資源信息管理系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)，提高水資源監(jiān)測數(shù)據(jù)上報(bào)率、完整性、時效性。以完善水資源管理系統(tǒng)建設(shè)為支撐，建立健全水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化水資源安全風(fēng)險防控。按照智慧水利建設(shè)要求，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)與水資源管理工作深度融合。
2.強(qiáng)化依法治水。堅(jiān)持立法與執(zhí)法、流域立法和專項(xiàng)立法、制法與修法相結(jié)合，完善水資源法律保護(hù)體系。增設(shè)破壞水工程和水文設(shè)施罪、非法取水罪、水污染罪等，健全水資源刑法保護(hù)制度，構(gòu)建民事、行政和刑事三位一體的法律體系。立足水資源流域特性，推進(jìn)《長江保護(hù)法》《黃河法》等流域綜合立法。適應(yīng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，推動出臺《節(jié)約用水條例》和《地下水管理?xiàng)l例》等專項(xiàng)行政法規(guī)及規(guī)劃水資源論證等政策性文件。適應(yīng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求，修訂《水法》等法規(guī)，明確水治理體制法律地位。以全面推行河(湖)長制為途徑，統(tǒng)籌各部門執(zhí)法合力，推進(jìn)水利聯(lián)合執(zhí)法。
3.強(qiáng)化能力建設(shè)。堅(jiān)持內(nèi)外結(jié)合，強(qiáng)化水利部門(特別是基層水利部門)系統(tǒng)治理能力建設(shè)。抓住本次機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，多措并舉加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè);實(shí)施政策創(chuàng)新，拓展引人進(jìn)人渠道，改善人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu);加大對口幫扶力度，實(shí)施菜單式培訓(xùn)、訂單培養(yǎng)和組團(tuán)式技術(shù)援助，不斷提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者貧困地區(qū)系統(tǒng)治理能力;依托河(湖)長制平臺，凝聚各方合力，更好地履職盡責(zé)。
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