我國正處于新型工業(yè)化深入、新型城鎮(zhèn)化提速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長與能源消耗及碳排放之間呈弱退耦趨勢，全國能耗和碳排放總量仍將在較長一段時(shí)期內(nèi)維持在上行區(qū)間。無論是資源稟賦的緊約束，還是對(duì)全球生態(tài)環(huán)保責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，都要求我國探索出行之有效的能耗和碳排放控制機(jī)制，而用能權(quán)和碳排放權(quán)交易(以下簡稱“碳交易”)制度，正是我國正在試點(diǎn)和全面啟動(dòng)的節(jié)能減排政策實(shí)踐。
有效擴(kuò)大政策覆蓋面
2011年10月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)開展碳交易試點(diǎn)工作，2013—2014年間我國7家碳交易試點(diǎn)市場陸續(xù)運(yùn)行，經(jīng)過多年試點(diǎn)，2017年底全國碳交易體系已完成總體設(shè)計(jì)，進(jìn)入正式啟動(dòng)階段，并將制定覆蓋石化、電力等8個(gè)行業(yè)部門的推進(jìn)方案。相較于碳交易的大力推進(jìn)，用能權(quán)交易在我國的實(shí)踐應(yīng)用相對(duì)偏少，“十二五”期間主要以節(jié)能量交易的形式進(jìn)行試點(diǎn)。進(jìn)入“十三五”以來，用能權(quán)交易的提法逐步取代節(jié)能量交易，2016年國家發(fā)展和改革委員會(huì)選擇在浙江、福建、河南、四川4個(gè)省份開展用能權(quán)交易試點(diǎn)，并計(jì)劃于2020年視試點(diǎn)情況再考慮推廣，2018年2月用能權(quán)交易試點(diǎn)項(xiàng)目正式啟動(dòng)。
從控制目標(biāo)、參與對(duì)象、操作手段方面看，碳交易與用能權(quán)交易之間存在天然的關(guān)聯(lián)性。碳交易會(huì)促使參與者提高能效和改用低碳能源，而用能權(quán)交易對(duì)能耗的控制也自然實(shí)現(xiàn)了對(duì)碳排放量的削減。從操作層面看，用能權(quán)交易設(shè)計(jì)中，各部門能耗歷史數(shù)據(jù)相對(duì)齊備、統(tǒng)計(jì)技術(shù)完善；而碳交易的標(biāo)的物是更為虛擬化的商品，尚缺乏連續(xù)性、權(quán)威公認(rèn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，同時(shí)不同核算方法和核算范圍的結(jié)果也會(huì)有所出入。從這一層次上考慮，用能權(quán)交易的操作性優(yōu)于碳交易。但在實(shí)際的政策推進(jìn)層面，我國碳交易市場無論是經(jīng)驗(yàn)積累、市場成熟度還是政府推廣力度和參與熱度上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了用能權(quán)交易，未來用能權(quán)交易可能僅作為碳交易市場的補(bǔ)充政策出現(xiàn)。而針對(duì)這兩個(gè)市場已經(jīng)在全國同步鋪開和試點(diǎn)推廣的前景，為避免出現(xiàn)政策實(shí)施中的重復(fù)和沖突，要盡快設(shè)計(jì)與這兩個(gè)市場相配套的銜接機(jī)制。
除協(xié)調(diào)不同政策推進(jìn)的需求外，碳交易與用能權(quán)交易市場間也確有政策效力間的互補(bǔ)價(jià)值。其一，這兩個(gè)市場的影響對(duì)象不完全重疊，碳交易主要影響供給側(cè)，而用能權(quán)交易對(duì)供給側(cè)和需求側(cè)均有影響。納入用能權(quán)交易的電力供應(yīng)商和分銷商常會(huì)自發(fā)對(duì)其消費(fèi)群體提供節(jié)能服務(wù)，雙市場銜接可以有效擴(kuò)大政策覆蓋面。其二，交易對(duì)象對(duì)兩個(gè)市場的反應(yīng)機(jī)制不同。碳交易促使企業(yè)更多采用新能源和低碳能源，而在用能權(quán)交易中，企業(yè)更傾向于采用節(jié)能技術(shù)改造措施，規(guī)避了新能源建設(shè)中可能帶來的更大成本與風(fēng)險(xiǎn)。其三，兩類交易制度的市場響應(yīng)有所差異。歐洲國家的實(shí)踐表明，碳交易對(duì)批發(fā)電力價(jià)格會(huì)產(chǎn)生正向影響，并可能促使對(duì)可再生能源投資的增加，而白色證書(節(jié)能量交易的一種形式)機(jī)制對(duì)這兩個(gè)因素的影響則正好相反，雙市場銜接或可作為市場沖擊的緩沖劑。
明確配額指標(biāo)互認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)
碳交易與用能權(quán)交易市場的銜接是國家相關(guān)政策試點(diǎn)和推進(jìn)中出現(xiàn)的新問題，為兩個(gè)市場設(shè)計(jì)銜接機(jī)制確有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。但是，這兩個(gè)市場在我國尚處于試點(diǎn)中或剛試點(diǎn)結(jié)束的階段，兩者的銜接問題無論在理論上還是實(shí)踐中都亟待探索。雙市場銜接的主要難點(diǎn)在于以下兩個(gè)方面。
一方面，政府和企業(yè)面臨雙市場選擇的管理成本問題。政府若同時(shí)推進(jìn)兩套交易機(jī)制的試點(diǎn)，那么更適宜引導(dǎo)何種類型的企業(yè)加入哪一類市場？企業(yè)在面臨兩套交易制度時(shí)，特別是這兩個(gè)市場都屬于相對(duì)新生的事物，歷史參照少，如何選擇合適的市場加入？抑或可以同時(shí)參與兩類市場？這些都會(huì)增加企業(yè)的交易成本和政府的管理成本。
另一方面，雙市場配額指標(biāo)互認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)問題。作為推動(dòng)節(jié)能減排這一統(tǒng)一目標(biāo)的政策，市場指標(biāo)互認(rèn)和抵扣機(jī)制無疑是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)市場同時(shí)運(yùn)行的核心機(jī)制，但互認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)如何形成？是允許政府干預(yù)還是完全依靠市場形成？在有政府干預(yù)的情況下，干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)在哪里？如果完全由市場形成，是否會(huì)存在“合謀”等風(fēng)險(xiǎn)？此外，盡管目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)雙市場的交互關(guān)系進(jìn)行了一些討論，但主要集中于對(duì)博弈主體、價(jià)格水平、政策效果的理論模型研究，缺乏對(duì)具體的配額分配抵扣、交易平臺(tái)連接、履約懲戒機(jī)制方面的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致學(xué)界的研究尚難以直接指導(dǎo)實(shí)際交易市場的運(yùn)行。
以碳交易為主 靈活納入用能權(quán)交易
從當(dāng)前的政策推動(dòng)進(jìn)展分析，未來可探索建立以碳交易市場為主，靈活納入用能權(quán)交易的雙市場銜接的交易體系。
一是確保用能權(quán)交易認(rèn)證指標(biāo)與碳排放減排指標(biāo)相對(duì)獨(dú)立。由于節(jié)能、減排的效果往往同時(shí)出現(xiàn)，一家企業(yè)如果被同時(shí)納入兩種交易體系，就很容易出現(xiàn)重復(fù)計(jì)算的問題，從而出現(xiàn)有失公平的情況。因此在全國全面推進(jìn)碳交易市場的前提下，可僅對(duì)尚未全面納入碳交易的行業(yè)或企事業(yè)單位開展用能權(quán)交易登記。負(fù)有節(jié)能和減排責(zé)任的企業(yè)可自行選擇納入某一種交易體系，若未來市場對(duì)接通暢，企業(yè)也可申請改變其參與交易的市場類型。
二是建設(shè)兩類交易市場的通用平臺(tái)。目前我國經(jīng)過5年試點(diǎn)，碳排放交易市場已經(jīng)相對(duì)完善，考慮到用能權(quán)交易更多地作為碳排放交易的補(bǔ)充機(jī)制，建議充分利用既有平臺(tái)、相關(guān)機(jī)構(gòu)和交易系統(tǒng)，將用能權(quán)交易納入碳交易平臺(tái)，減少平臺(tái)建設(shè)的投資和管理成本。
三是合理設(shè)計(jì)兩個(gè)市場的指標(biāo)互認(rèn)和抵扣機(jī)制。通過科學(xué)的指標(biāo)核算方法，在用能權(quán)交易的能耗指標(biāo)和碳排放交易中的碳減排指標(biāo)間設(shè)立轉(zhuǎn)化系數(shù)，使兩者之間可以相互轉(zhuǎn)化，也互相抵扣參與交易對(duì)象的節(jié)能指標(biāo)或減排指標(biāo)；難以自行完成相關(guān)節(jié)能、減排任務(wù)的企業(yè)，可根據(jù)市場供需情況自主選擇抵扣指標(biāo)的搭配方式。若考慮以碳排放為主推進(jìn)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，亦可對(duì)用能權(quán)交易抵扣的碳排放量設(shè)置一定限額，如根據(jù)相關(guān)測算，上海市在2020年前通過節(jié)能量交易產(chǎn)生的指標(biāo)占碳交易權(quán)的2%—6%，并建議按此設(shè)計(jì)抵扣限值比例。此外，也可以通過前期對(duì)參與單位的限制達(dá)到主輔雙市場的平衡。
綜上所述，我國碳交易和用能權(quán)交易兩類環(huán)境權(quán)益市場均由逐步試點(diǎn)轉(zhuǎn)向深入推進(jìn)階段，兩者既有一定的交集又各有優(yōu)勢。為避免出現(xiàn)政策實(shí)施上的重復(fù)和沖突，要盡快設(shè)計(jì)與雙市場配套的銜接機(jī)制。通過建立雙市場銜接的交易體系，有助于共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。
（本文系湖南省社會(huì)科學(xué)院智庫研究專項(xiàng)重點(diǎn)課題“中國‘用能權(quán)+碳排放’雙市場配額優(yōu)化及銜接機(jī)制研究”（18ZHB07）階段性成果）
（作者單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）
原標(biāo)題：推動(dòng)“碳排放—用能權(quán)”雙市場銜接