從制度建設(shè)角度來(lái)看，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法、組織體系、政策體系、監(jiān)管方式、責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面都發(fā)生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環(huán)境治理體系正處在不斷完善中。
紀(jì)念改革開(kāi)放40周年特別報(bào)道——改革智說(shuō)
改革開(kāi)放40年，我國(guó)經(jīng)歷了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從低收入國(guó)家向中等收入國(guó)家的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)的環(huán)境治理在曲折中不斷前行。從治污減排的進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)總體上重復(fù)了發(fā)達(dá)國(guó)家普遍走過(guò)的“先污染、后治理”的發(fā)展道路，并且在40年的末期跨越了“環(huán)境拐點(diǎn)”。從制度建設(shè)的角度來(lái)看，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法、組織體系、政策體系、監(jiān)管方式、責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制等諸多方面都發(fā)生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環(huán)境治理體系正處在不斷完善中。
中國(guó)環(huán)境治理40年回顧
(一)環(huán)境治理在曲折中前行，治污減排終于進(jìn)入轉(zhuǎn)折期
1.污染物排放總體已跨越峰值，環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入穩(wěn)中向好階段
回顧改革開(kāi)放以來(lái)環(huán)境治理的歷程，可以大致分為兩個(gè)階段。40年快速工業(yè)化的前30年左右的階段，我國(guó)主要污染排放總體處在增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，環(huán)境質(zhì)量總體處于惡化的趨勢(shì)。從“十一五”“十二五”期間開(kāi)始，我國(guó)主要污染物排放總量快速遞增的態(tài)勢(shì)得到遏制，主要污染物排放漸次達(dá)峰，或進(jìn)入“平臺(tái)期”。如果按照“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”的分析框架，對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境改善的歷程，我國(guó)在改革開(kāi)放40年的后期已經(jīng)跨越了“環(huán)境拐點(diǎn)”，環(huán)境質(zhì)量總體上進(jìn)入穩(wěn)中向好的階段。從國(guó)際比較的視角來(lái)看，與先行國(guó)家相比，標(biāo)志性污染物達(dá)峰時(shí)我國(guó)人均GDP水平更低，治污減排體現(xiàn)出一定的“超前性”。
2.以規(guī)劃和行動(dòng)為抓手，接續(xù)推動(dòng)治污減排工作
針對(duì)日益惡化的環(huán)境污染形勢(shì)，我國(guó)先后在20世紀(jì)90年代以后陸續(xù)開(kāi)展了“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治，“兩控區(qū)”(酸雨污染控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū))大氣污染防治、一市(北京市)、“一?！?渤海)的污染防治工作。“十一五”“十二五”期間，我國(guó)以“總量控制”制度為抓手、推動(dòng)主要污染物減排，并取得積極進(jìn)展。十八大以后，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新階段，從2013年開(kāi)始先后實(shí)施氣、水、土三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃。2018年，以七場(chǎng)標(biāo)志性戰(zhàn)役為主要內(nèi)容的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)全面展開(kāi)。40年來(lái)，受發(fā)展階段、環(huán)境法治水平、環(huán)境保護(hù)管理體制等多方面因素的制約，我國(guó)總體處于環(huán)境監(jiān)管失靈的狀況。早期的“運(yùn)動(dòng)式”污染防治行動(dòng)總體效果并不理想。但是，這種狀況正逐步轉(zhuǎn)變。
(二)環(huán)境立法穩(wěn)步發(fā)展，環(huán)境法治進(jìn)入新階段
1978年修改的《憲法》作出專門規(guī)定“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害”，這是我國(guó)第一次將環(huán)境保護(hù)上升到憲法地位。以1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法(試行)》為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)始了環(huán)境立法的進(jìn)程。環(huán)境保護(hù)立法發(fā)展可以大致分為三個(gè)階段：從1978年到1992年，以“預(yù)防為主、防治結(jié)合”為方針，環(huán)境法制開(kāi)始起步;從1992年到2014年，環(huán)境保護(hù)法制框架基本形成;2014年之后，環(huán)境立法進(jìn)入新階段，先后修訂了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律，并通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)稅法》《土壤污染防治法》。2014年6月，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，開(kāi)啟了系統(tǒng)的環(huán)境司法專門化改革。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》和中央環(huán)保督察制度實(shí)施后，環(huán)境執(zhí)法逐步加強(qiáng)，長(zhǎng)期以來(lái)“環(huán)境違法是常態(tài)”的局面正在扭轉(zhuǎn)。
(三)環(huán)境監(jiān)管體制持續(xù)演進(jìn)，近期發(fā)生深刻變革
1.中央層級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建立并不斷加強(qiáng)
1973年，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)。1974年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立。這個(gè)時(shí)間略早于改革開(kāi)放。此后，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的組織體系開(kāi)始建立。中央層級(jí)的環(huán)境保護(hù)主管部門經(jīng)歷了從80年代初的內(nèi)設(shè)司局到獨(dú)立為國(guó)務(wù)院直屬的環(huán)境保護(hù)局、環(huán)境保護(hù)總局，再到環(huán)境保護(hù)部、生態(tài)環(huán)境部的演進(jìn)歷程。40年來(lái)，我國(guó)中央層級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門不斷調(diào)整并加強(qiáng)。2006年以來(lái)，原環(huán)境保護(hù)部(國(guó)家環(huán)?？偩?以派出機(jī)構(gòu)的形式先后成立了華東、華南、西北、西南、東北、華北等六大環(huán)境區(qū)域督查中心。2017年，區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為督察局。這種設(shè)置試圖加強(qiáng)中央層級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)地方環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。
2.環(huán)境監(jiān)管組織體系不斷完善并進(jìn)入重要調(diào)整階段
40年的發(fā)展，我國(guó)建立了中央、省、市、縣四級(jí)的“屬地管理為主、部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的環(huán)境保護(hù)組織體系。其中，各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門直屬的環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)組織體系的重要組成部分。從20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，以監(jiān)測(cè)站為載體，我國(guó)逐步建立起中央、省、市、縣四級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。從1979年我國(guó)實(shí)行排污收費(fèi)制度以來(lái)，以征收排污費(fèi)為主要手段，專門從事對(duì)污染源監(jiān)督管理的環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍開(kāi)始逐步發(fā)展。1999年，原國(guó)家環(huán)保總局將省、市、縣三級(jí)的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)規(guī)范為環(huán)境監(jiān)理總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)。2002年，該體系更名為“環(huán)境監(jiān)察”機(jī)構(gòu)。黨的十八大以后，在生態(tài)文明體制改革框架下，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管組織體系進(jìn)入集權(quán)化方向調(diào)整的新階段。在縱向上，我國(guó)從2016年開(kāi)始試點(diǎn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革，并且加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收。2016年、2017年，原環(huán)境保護(hù)部先后完成1436個(gè)國(guó)控環(huán)境空氣質(zhì)量站點(diǎn)和2050個(gè)國(guó)家地表水監(jiān)測(cè)斷面事權(quán)上收工作，顯著提高了中央政府獲取環(huán)境信息的能力，有效支撐了“大氣十條”“水十條”等考評(píng)工作。政府環(huán)境信息的公信力顯著提高。在橫向上，2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革中，生態(tài)環(huán)境部的職能進(jìn)一步拓展。
(四)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制逐步建立并不斷完善
1.環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)體系逐步成形
20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)逐步探索出一條中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制，成為推動(dòng)環(huán)保工作的重要機(jī)制。1986年，洛陽(yáng)全國(guó)城市環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出了市長(zhǎng)要對(duì)城市的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)任。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》確立了“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的基本原則?！熬盼濉薄笆濉逼陂g，我國(guó)開(kāi)始嘗試污染物排放總量控制制度，先后提出了12項(xiàng)、10項(xiàng)指標(biāo)，但實(shí)施效果并不理想。從1995年開(kāi)始，原國(guó)家環(huán)保局先后開(kāi)展了“生態(tài)示范區(qū)”“國(guó)家環(huán)保模范城市”“生態(tài)省、市、縣”創(chuàng)建工作，對(duì)推進(jìn)城市和區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作發(fā)揮了積極示范作用?！笆晃濉遍_(kāi)始，我國(guó)提出了約束性節(jié)能減排指標(biāo),以層層分解落實(shí)的方式和“一表否決”的責(zé)任制度對(duì)指標(biāo)進(jìn)行落實(shí)?！笆濉痹黾恿酥饕廴疚餃p排指標(biāo)，并優(yōu)化了指標(biāo)分解的方式。“十一五”“十二五”期間目標(biāo)責(zé)任體系注重約束性指標(biāo)的完成情況，并不關(guān)注政府相關(guān)部門常態(tài)化的分工機(jī)制。2016年以后，以《生態(tài)文明體制改革總體方案》的全面實(shí)施和中央環(huán)保督察制度為標(biāo)志，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系建構(gòu)進(jìn)入了新階段?！笆濉逼陂g，環(huán)境目標(biāo)考核從強(qiáng)調(diào)主要污染物總量減排調(diào)整到以環(huán)境質(zhì)量為核心。此外，這一階段環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系在增加專項(xiàng)考核的同時(shí)，引入了生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)價(jià)考核，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)部門常態(tài)化的分工機(jī)制，并開(kāi)始建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度，強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。
2.環(huán)境監(jiān)管的法律問(wèn)責(zé)機(jī)制初步建立
1997年，刑法修訂規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，將環(huán)境監(jiān)管者的責(zé)任納入了刑事法制的范圍。2006年、2013年，最高人民法院、最高人民檢察院通過(guò)司法解釋進(jìn)一步明確了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的范圍。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確將9種情形列入追責(zé)范圍，環(huán)境監(jiān)管者的法律責(zé)任進(jìn)一步得到明確。
(五)環(huán)境政策體系逐步完善，環(huán)境監(jiān)管程序逐步規(guī)范
1.從傳統(tǒng)的“八項(xiàng)制度”開(kāi)始，環(huán)境政策體系逐步完善
我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策體系始于“老三項(xiàng)”“新五項(xiàng)”環(huán)境管理制度。1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》確立了項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度和排污收費(fèi)3項(xiàng)環(huán)境管理制度。此后，1989年的全國(guó)第三次環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議提出環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中處理和限期治理5項(xiàng)新的制度和措施，形成了環(huán)境管理的“八項(xiàng)制度”，這是我國(guó)環(huán)境政策體系的雛形。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)的環(huán)境政策體系不斷發(fā)展。從環(huán)境政策的效果來(lái)看，“命令-控制類”的環(huán)境政策工具在治污減排過(guò)程中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，而排污收費(fèi)(改為環(huán)境稅)、排污權(quán)交易、碳交易等市場(chǎng)化政策工具始終未能破題。黨的十八來(lái)以來(lái)，在生態(tài)文明體制改革框架下，排污收費(fèi)改環(huán)境稅、環(huán)評(píng)改革、排污許可制改革、總量控制制度改革、“三線一單”制度取得了積極進(jìn)展，我國(guó)環(huán)境政策體系進(jìn)入全面升級(jí)的新階段。
2.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立和完善，達(dá)標(biāo)排放狀況亟待改善
1973年，我國(guó)發(fā)布了第一項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，即《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。從1989年開(kāi)始，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)工作開(kāi)始步入依法管理的軌道。經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，我國(guó)已建立起“兩級(jí)五類”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。截至2018年初，我國(guó)現(xiàn)行有效環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1843項(xiàng)。長(zhǎng)期以來(lái)，作為基礎(chǔ)的環(huán)境政策工具，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況總體并不理想。“十三五”期間，我國(guó)全面推進(jìn)污染源達(dá)標(biāo)排放。
3.環(huán)境行政執(zhí)法制度化、法治化、規(guī)范化程度不斷提高
從1991年制定《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》，環(huán)境保護(hù)主管部門開(kāi)始逐步規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序。此后，環(huán)境保護(hù)主管部門制定了《全國(guó)環(huán)境監(jiān)理工作暫行條例》《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》《環(huán)境監(jiān)察辦法》等多項(xiàng)與執(zhí)法程序有關(guān)的部門規(guī)章，環(huán)境執(zhí)法程序逐步得到規(guī)范。黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出了“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”的要求。2014年底，新《環(huán)境保護(hù)法》的四個(gè)配套法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，環(huán)境執(zhí)法的程序進(jìn)一步得到規(guī)范，并開(kāi)始探索“網(wǎng)格化監(jiān)管”“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管制度。環(huán)境執(zhí)法制度化、法制化、規(guī)范化進(jìn)入一個(gè)新的階段。
(六)環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與制度逐步建立完善
1.環(huán)境信息公開(kāi)制度逐步建立并完善
2003年，原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政主管部門政務(wù)公開(kāi)管理辦法》《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的公告》，我國(guó)的環(huán)境信息公開(kāi)制度開(kāi)始逐步建立。2007年，《政府信息公開(kāi)條例》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》出臺(tái)，我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度進(jìn)一步規(guī)范。此后，環(huán)境保護(hù)主管部門陸續(xù)出臺(tái)了《污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開(kāi)目錄》《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法(試行)》《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法(試行)》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)工作。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了環(huán)保部門、排污單位公開(kāi)環(huán)境信息的義務(wù)。
2.環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度逐步建立并完善
1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定了“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。這為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了原則性的法律依據(jù)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序成為公眾參與制度的主要渠道。2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與作了原則性規(guī)定。2004年、2006年，原國(guó)家環(huán)?？偩窒群蟀l(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，初步明確了公眾參與的權(quán)利和具體程序，初步明確了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式。2015年、2018年，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(草案)》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》及配套辦法陸續(xù)出臺(tái)，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的法制化、規(guī)范化程度不斷提高。
(七)環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制逐步完善，環(huán)境治理市場(chǎng)不斷發(fā)展
1.政府環(huán)保投資穩(wěn)步提升，多元化環(huán)保投融資渠道逐步形成
20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)環(huán)境投資規(guī)?？傮w較小，環(huán)保投融資機(jī)制不健全。2000年之后，這種狀況逐步改變。2006年財(cái)政部正式把環(huán)境保護(hù)納入政府預(yù)算支出科目。政府環(huán)保支出有了制度保障?！笆晃濉币院?，環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出快速增長(zhǎng)。2016年，我國(guó)環(huán)境治理投資總額為9220億元，比2001年增長(zhǎng)6.9倍。此外，國(guó)家通過(guò)綜合運(yùn)用財(cái)政預(yù)算投入、基金、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、擔(dān)保等多種形式，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，多元化環(huán)保投融資渠道逐步形成。
2.環(huán)保產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展，環(huán)境治理市場(chǎng)逐步發(fā)育
從20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)緩慢發(fā)展。2000年后，開(kāi)始加快發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之首。此后，國(guó)家對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和支持不斷強(qiáng)化，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)開(kāi)始加速發(fā)展?！笆濉薄笆濉逼陂g，我國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)并規(guī)范環(huán)境污染第三方治理，先后出臺(tái)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》等文件。隨著“大氣十條”“水十條”的實(shí)施，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模進(jìn)入爆炸式增長(zhǎng)階段，環(huán)境治理市場(chǎng)進(jìn)入優(yōu)化發(fā)展的新階段。
中國(guó)環(huán)境治理展望
(一)后拐點(diǎn)階段環(huán)境監(jiān)管仍須持續(xù)改進(jìn)，環(huán)境質(zhì)量根本性改善前景可期
盡管我國(guó)污染物排放從總體上已跨越峰值，但由于其遠(yuǎn)超環(huán)境容量，因此，需要在大幅度削減后才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本性改善，這需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。這也意味著近中期環(huán)境污染形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻和復(fù)雜。從當(dāng)前到未來(lái)20年左右，主要污染物大幅度削減仍是環(huán)境治理的主線之一?？紤]到我國(guó)所處的發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等因素，在未來(lái)20年污染物大幅削減的過(guò)程中，環(huán)境監(jiān)管是主要的減排潛力，環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格度和有效性需要顯著提高。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并綜合考慮我國(guó)治污減排的進(jìn)展，可以預(yù)見(jiàn)，2035年左右我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量將實(shí)現(xiàn)根本性改善，實(shí)現(xiàn)“碧水藍(lán)天”。
(二)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入“再平衡”新階段，平衡二者的關(guān)系是一個(gè)長(zhǎng)期問(wèn)題
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國(guó)正處在綠色發(fā)展“轉(zhuǎn)折期”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和污染物排放正逐步“脫鉤”，也是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“再平衡”的重要階段。近中期，放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管將持續(xù)同步推進(jìn)。隨著環(huán)境監(jiān)管體系改革深化，環(huán)境監(jiān)管的一致性和有效性將全面提高，全社會(huì)環(huán)境合規(guī)性水平將逐步提高，全面內(nèi)化減排成本，并促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。與此同時(shí)，要合理制定監(jiān)管強(qiáng)度，完善環(huán)境監(jiān)管影響評(píng)價(jià)制度，考慮環(huán)境監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)可行性和差異性。從理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，平衡環(huán)境監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系是一個(gè)長(zhǎng)期問(wèn)題。環(huán)境監(jiān)管要充分尊重產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，應(yīng)綜合考慮環(huán)境監(jiān)管對(duì)工業(yè)化進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。
(三)環(huán)境監(jiān)管體系改革持續(xù)推進(jìn)，監(jiān)管效能逐步提高
當(dāng)前，我國(guó)正處在深化環(huán)境監(jiān)管體系改革的攻堅(jiān)期。改革的核心目標(biāo)是提高環(huán)境監(jiān)管效能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“環(huán)境守法是常態(tài)”。毫無(wú)疑問(wèn)，改革也面臨風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。為此，應(yīng)進(jìn)一步厘清改革方法論，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，建立改革的“容錯(cuò)”“糾錯(cuò)”機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制、機(jī)構(gòu)改革和監(jiān)管工具多個(gè)方面的改革。在其中，那些“刀口向內(nèi)”的改革舉措更值得期待。在責(zé)任體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制上，要推動(dòng)環(huán)保督察制度制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。在機(jī)構(gòu)改革上，要處理好屬地原則和省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革的關(guān)系，處理好監(jiān)管的專業(yè)性和組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，處理好政策職能和監(jiān)管職能優(yōu)化配置問(wèn)題，處理好機(jī)構(gòu)改革后跨部門協(xié)同治理問(wèn)題等。在監(jiān)管工具上，要以排污許可制度改革為抓手，接續(xù)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門體系內(nèi)部信息共享和協(xié)同，強(qiáng)化排污者責(zé)任，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管流程再造，創(chuàng)新監(jiān)管方式。從長(zhǎng)期看，要通過(guò)改革推動(dòng)建立依法、公平、透明、專業(yè)、可問(wèn)責(zé)的現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管體系，將“運(yùn)動(dòng)式”治理方式逐步引導(dǎo)為依法依規(guī)常態(tài)化環(huán)境監(jiān)管。
(四)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任體系將進(jìn)一步明晰，多元參與治理格局漸成
黨的十九大報(bào)告提出了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的指導(dǎo)思想。需要認(rèn)識(shí)到，構(gòu)建多元參與的治理體系，并不意味著“去中心化”。政府監(jiān)管，包括環(huán)境監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，在治理體系中處于基礎(chǔ)和核心地位，要為多元參與的環(huán)境治理體系提供制度保障。當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管體系改革很大程度上是彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)政府監(jiān)管不足的問(wèn)題。深化環(huán)境監(jiān)管體系改革，強(qiáng)化國(guó)家的監(jiān)管職能，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度和抓手。為此，需要進(jìn)一步厘清多元治理主體的職責(zé)定位與責(zé)權(quán)分工，通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)主體的權(quán)責(zé)，提高整個(gè)環(huán)境治理體系的可問(wèn)責(zé)性。而其中，強(qiáng)化并完善對(duì)環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)管是最為重要的方面，要通過(guò)完善行政問(wèn)責(zé)、司法監(jiān)督、公眾參與等方式，做實(shí)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。要進(jìn)一步完善中國(guó)特色的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，使之進(jìn)一步規(guī)范化、法治化。
(五)環(huán)境政策體系進(jìn)一步完善，市場(chǎng)化政策工具將逐步發(fā)揮作用
隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，我國(guó)環(huán)境政策體系將進(jìn)一步完善。在“后拐點(diǎn)”階段，減排的邊際成本遞增，對(duì)精細(xì)化的、市場(chǎng)化的減排政策工具的政策需求將進(jìn)一步加強(qiáng)。需要注意的是，創(chuàng)新環(huán)境政策工具要和監(jiān)管體系及其能力相適應(yīng)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著環(huán)境監(jiān)管體系改革和排污許可改革的推進(jìn)，環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取排污單位環(huán)境信息的能力將顯著提高，以此支撐精細(xì)化政策工具的應(yīng)用。大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感遙測(cè)等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，可以在一定程度上彌補(bǔ)制度有效性的不足，支撐環(huán)境政策創(chuàng)新。可以預(yù)見(jiàn)，環(huán)境稅、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化政策工具有望在2020-2030年開(kāi)始有效運(yùn)行并發(fā)揮作用。
(六)環(huán)境信息公開(kāi)水平持續(xù)改善，公眾參與水平進(jìn)一步提升
公眾參與是環(huán)境治理體系不可或缺的重要組成部分，也是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理體系建構(gòu)的短板。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境信息的訴求將進(jìn)一步提高。隨著環(huán)境法治的推進(jìn)，環(huán)境信息公開(kāi)水平、公眾參與的廣度和深度將進(jìn)一步改善。特別是，公眾開(kāi)啟環(huán)境監(jiān)管問(wèn)責(zé)的渠道將進(jìn)一步完善，環(huán)境公益訴訟制度也將進(jìn)一步發(fā)展。此外，要積極引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展，并規(guī)范管理。
(七)環(huán)境治理市場(chǎng)體系進(jìn)一步完善，規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)
我國(guó)環(huán)境監(jiān)管嚴(yán)格度和有效性的不斷提高，對(duì)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)需求也不斷深化。近中期，環(huán)境治理市場(chǎng)的規(guī)模仍將進(jìn)一步擴(kuò)張，相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)態(tài)也將發(fā)生深刻改變。針對(duì)環(huán)境治理市場(chǎng)的市場(chǎng)監(jiān)管也將進(jìn)一步改進(jìn)。應(yīng)從市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)機(jī)制、定價(jià)機(jī)制及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方面加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，以此規(guī)范環(huán)境治理市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展。
(作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室主任、研究員)
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