習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。我將其總結(jié)為一個(gè)目標(biāo)和三個(gè)視角，一個(gè)目標(biāo)就是生態(tài)文明這個(gè)目標(biāo)，三個(gè)視角分別是綠色視角、產(chǎn)業(yè)視角和生態(tài)監(jiān)管視角。我想重點(diǎn)談?wù)剬?duì)三個(gè)視角的理解。
第一個(gè)是綠色視角。以前我國(guó)大的方向是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減少污染。而現(xiàn)在是以生態(tài)目標(biāo)為根本出發(fā)點(diǎn)，來確認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)不再是從屬關(guān)系，而是并行關(guān)系，甚至是生態(tài)高于簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。舉一個(gè)例子，我們?cè)谵r(nóng)業(yè)領(lǐng)域結(jié)合化肥減量和土壤地力恢復(fù)，通過農(nóng)田的消納能力來確定養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模;在工業(yè)領(lǐng)域，針對(duì)北方大氣污染問題，政府提出，根據(jù)大氣在冬天的環(huán)境容量限制，結(jié)合供給側(cè)改革來安排和限制工業(yè)的產(chǎn)量。這種理念的轉(zhuǎn)變成為附近區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的一個(gè)重要抓手。我們不再以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一的龍頭，環(huán)保也不再處于從屬的、僅僅是減少污染的被動(dòng)地位。
這是從末端思維走向整體思維。生態(tài)視角就是整體思維，而環(huán)保視角是末端思維。環(huán)保不能僅僅作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展背負(fù)的成本，而是在生態(tài)文明目標(biāo)下通過綠色化走向共贏，這是一個(gè)很大的區(qū)別。
關(guān)于綠色視角，我還想談?wù)剬?duì)生態(tài)功能區(qū)的思考，包括生態(tài)紅線的劃定和國(guó)家公園制度的建立等。這些措施的目的在于保存我們最珍貴的一部分生態(tài)資產(chǎn)，進(jìn)行有限度的開發(fā)，通過環(huán)境的整體評(píng)估來限制一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)度，從而提升生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，恢復(fù)和提升生態(tài)的供給能力。比如，在荒漠化治理上的進(jìn)一步投入，就要求對(duì)新的制度進(jìn)行探索，比如官員綠色GDP的考核以及生態(tài)資產(chǎn)化。
第二個(gè)是產(chǎn)業(yè)視角。所有工作的抓手最后都要能落實(shí)到產(chǎn)業(yè)上，這樣才能使環(huán)保與經(jīng)濟(jì)同時(shí)發(fā)展。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，好的環(huán)保也會(huì)成為支柱產(chǎn)業(yè)之一。培養(yǎng)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身也是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種補(bǔ)充。通過創(chuàng)新和生態(tài)環(huán)保技術(shù)的提升促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
更高級(jí)的形式是新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)，從而提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，減小對(duì)環(huán)境的壓力。這是供給側(cè)改革中提升產(chǎn)品質(zhì)量的一個(gè)外在推動(dòng)力。舉例來說，某種產(chǎn)品本身如果不能消化環(huán)保成本，說明這種產(chǎn)品是低質(zhì)的、低效的，對(duì)環(huán)境的掠奪是惡性的，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力就很弱。想要使這種產(chǎn)品能夠消化環(huán)保成本，就需要技術(shù)能力的升級(jí)，隨之推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)了對(duì)環(huán)境人才的需求，最終推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
第三個(gè)視角是生態(tài)監(jiān)管的視角。十九大報(bào)告在“著力解決突出環(huán)境問題”部分中提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)公眾與組織共同參與的環(huán)境治理體系”，其核心是發(fā)揮十八屆三中全會(huì)提出的“市場(chǎng)對(duì)于資源配置的核心作用”，就是在強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)管理的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)的尊重。這是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一，政府要做到既不越位也不缺位，在機(jī)制、能力建設(shè)方面還有繼續(xù)摸索和提高的空間。
現(xiàn)在政府實(shí)施集中環(huán)保督察，是對(duì)過去存積的嚴(yán)重問題進(jìn)行糾偏，是對(duì)制定標(biāo)準(zhǔn)很高、落地效果很差這種現(xiàn)象的糾正，也是對(duì)整個(gè)社會(huì)缺乏對(duì)環(huán)保工作的尊重這種風(fēng)氣的糾正。這種短期的行政手段對(duì)于解決迫在眉睫的環(huán)境問題——比如大氣污染——是有效的。但如何把這種短期手段納入到長(zhǎng)期的機(jī)制建設(shè)中值得我們認(rèn)真思考。
在加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管方面，最近生態(tài)環(huán)境部啟動(dòng)的地表水采測(cè)分離工作是一個(gè)例子。這是國(guó)家繼2016年把地方大氣監(jiān)測(cè)站收歸中央進(jìn)行管理之后，在環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行垂直管理的又一個(gè)措施。水質(zhì)采測(cè)分離就是把各省份的環(huán)境監(jiān)測(cè)站收歸中央管理。之前，水體的檢測(cè)是由省里做，做完后報(bào)給國(guó)家。因?yàn)槭鞘±锍鼋?jīng)費(fèi)，檢測(cè)結(jié)果就可能會(huì)受到省里的干擾，數(shù)據(jù)就可能不準(zhǔn)確?，F(xiàn)在的做法是從社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買采樣服務(wù)，用密碼對(duì)樣本進(jìn)行編碼，隨機(jī)寄給30多個(gè)省份中的任意一個(gè)，讓其進(jìn)行檢測(cè)，檢測(cè)的數(shù)據(jù)直接上傳生態(tài)環(huán)境部。比如黃河流域某個(gè)斷面的水質(zhì)檢測(cè)，可能是江蘇等其他省份監(jiān)測(cè)站來做。
這個(gè)措施顯然加強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)管中國(guó)家管控的力度。環(huán)境信息是龍頭，如果環(huán)境信息不準(zhǔn)確，后續(xù)的工作就不會(huì)有效果。環(huán)境治理工作中的牛鼻子是“環(huán)境質(zhì)量信息”，不是“減排信息”。也就是說，要看環(huán)境質(zhì)量本身，而不是減排量。通過對(duì)準(zhǔn)確信息的把握可以解決長(zhǎng)期存在的老百姓對(duì)環(huán)境的感知和生態(tài)環(huán)境部所宣傳的環(huán)境治理成績(jī)之間有偏差的問題。
確保環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，既是污染防治的基礎(chǔ)，也能體現(xiàn)地方政府環(huán)境保護(hù)工作的公平性。生態(tài)環(huán)境部對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的打擊力度肯定會(huì)越來越大，數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象將得到遏制。
關(guān)于環(huán)境信息，還有一個(gè)需要我們著手去做的重要事情就是建立生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)，為生態(tài)環(huán)境的管理提供數(shù)據(jù)支撐。這需要各部門之間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享。也需要各層級(jí)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的審核與匯總，組織質(zhì)量核查，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，健全數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)做好數(shù)據(jù)保密管理工作。
不難發(fā)現(xiàn)，過去五年我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)上取得了一定的成績(jī)。首先，最重要的成就是確認(rèn)了環(huán)保的重要性。經(jīng)過這五年，老百姓真正開始重視生態(tài)問題，大家相信國(guó)家是真的重視環(huán)保，建立了對(duì)未來環(huán)境治理工作的信心。第二個(gè)成就是對(duì)地方政府督查機(jī)制的初步建立，比如引入綠色GDP的考核。第三個(gè)成就是以企業(yè)為主體治理環(huán)境成為了大家的共識(shí)。第四個(gè)成就是一定程度的信息公開和公眾參與環(huán)保治理的態(tài)勢(shì)逐步形成。對(duì)政府環(huán)境信息的查詢，對(duì)污染信息的公開，這些在以前是做不到的，而現(xiàn)在我們已經(jīng)習(xí)慣了每天早上起來看一下PM2.5的指數(shù)。信息公開是政府自我加壓的一個(gè)過程，也是保證民眾參與的重要手段。
總的來看，過去五年，“生態(tài)為綱”得到了確立，環(huán)保治理和監(jiān)管這兩個(gè)抓手落地。未來五年我們將探索建立生態(tài)管理的新機(jī)制;探索生態(tài)保護(hù)如何和經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合;探索如何建立生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值補(bǔ)償制度，例如：排污權(quán)交易和碳減排交易的形成，生產(chǎn)者責(zé)任制度和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的貫通，以及自然資源的資產(chǎn)化。下一個(gè)五年，會(huì)有所突破。
(作者系北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)；原文刊發(fā)于《中國(guó)科學(xué)報(bào)》 (2019-01-08 第7版 生態(tài)環(huán)境)
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