經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)一年多的焦慮、整改以及探索后，PPP行業(yè)有望迎來(lái)規(guī)范有序健康發(fā)展的春天。
在此前舉辦的第三屆中國(guó)PPP論壇上，國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰表示，當(dāng)下要全面理解準(zhǔn)確把握PPP模式的本質(zhì)，積極發(fā)揮PPP項(xiàng)目的創(chuàng)新性，切實(shí)加強(qiáng)PPP參與方的行為規(guī)范，要客觀看待PPP模式的重要性。目前，中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板方面還有大量的事情要做，需要充分發(fā)揮PPP模式的積極作用。同時(shí)，在發(fā)展的過(guò)程中，要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目主要參與方的自律性、要堅(jiān)守PPP項(xiàng)目的契約性。
規(guī)范有序方見真章
近期，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)于推動(dòng)PPP模式，規(guī)范有序發(fā)展，指明了方向，提出了要求。
國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見明確提出，要規(guī)范有序推進(jìn)PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用PPP等方式撬動(dòng)社會(huì)資本，特別是民間投資投入、補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。
“回顧2018年，社會(huì)各界一致認(rèn)可PPP的價(jià)值，政府和市場(chǎng)對(duì)PPP的態(tài)度是又愛又恨。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者坦言，經(jīng)熱歷冷，PPP規(guī)范發(fā)展可期。過(guò)去的一年中，除了PPP模式自身的發(fā)展進(jìn)入規(guī)范收緊時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、中央去杠桿、金融市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)控周期等宏觀環(huán)境也不同程度導(dǎo)致了PPP落地速度放緩。在2018年也能深刻體會(huì)到，國(guó)家對(duì)行業(yè)規(guī)范管理的政策一直很鮮明，希望這次整改PPP能倒逼各方進(jìn)步，特別是PPP項(xiàng)目相關(guān)政府管理體系和金融體系改革。
“過(guò)去幾年P(guān)PP做不好有政府的原因，但‘鍋’不能全由政府來(lái)背，PPP讓投資者承擔(dān)或分擔(dān)融資、市場(chǎng)和運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，就是為了各方公平，也為了避免政績(jī)項(xiàng)目?！蓖跏厍宸治鲋赋?，要想做好PPP，投資者和政府都要各自做好項(xiàng)目的可行性研究，這是PPP項(xiàng)目能夠做好以及合規(guī)的關(guān)鍵因素之一。如果說(shuō)2018年是市場(chǎng)調(diào)節(jié)應(yīng)對(duì)PPP年，而2019年將是各主體理性實(shí)施PPP年。
中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者：“過(guò)去一年多政府相關(guān)部門出臺(tái)的一系列文件，就是希望更好地規(guī)范PPP行業(yè)的發(fā)展。這些政策出臺(tái)后，PPP項(xiàng)目投資出現(xiàn)下降趨勢(shì)，但這對(duì)PPP行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與規(guī)范運(yùn)作是有益的，可以讓更多有能力真正想做PPP的機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，做出高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目。從國(guó)務(wù)院近年來(lái)出臺(tái)的一系列文件，以及國(guó)家投資主管部門出臺(tái)的相關(guān)文件都可以看出，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政策一直在延續(xù)，并沒(méi)有中斷，而且還在不斷強(qiáng)化和完善，這對(duì)民間資本和PPP本身來(lái)說(shuō)都是利好。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，2018年是PPP在四年高速發(fā)展被“誤傷”后經(jīng)歷的深度調(diào)整期，這段艱難的日子鍛煉了PPP人的意志，堅(jiān)定了PPP人的信念，提升了PPP人應(yīng)對(duì)環(huán)境突變的能力。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP已經(jīng)被證明是有效抓手，現(xiàn)在PPP政策已經(jīng)回暖，2019年無(wú)論是逆周期調(diào)節(jié)還是高質(zhì)量發(fā)展都離不開PPP。而即將出臺(tái)的PPP立法也代表政府對(duì)PPP的態(tài)度，PPP行業(yè)將迎來(lái)一個(gè)新的春天。
改革創(chuàng)新才是正途
PPP模式不僅是一種融資模式，更是體制、機(jī)制和管理方式的創(chuàng)新。
北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司總經(jīng)理肖光睿表示，2018年是在摸索、探究中前進(jìn)的一年，PPP領(lǐng)域在合規(guī)整改背景下又遇上地方政府債務(wù)嚴(yán)控，致使PPP市場(chǎng)熱度略有降低。如今，伴隨著推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及推動(dòng)民營(yíng)資本發(fā)展以增強(qiáng)市場(chǎng)活力的趨勢(shì)下，不斷合規(guī)化與流程化的PPP模式將再次受到關(guān)注。
“規(guī)范并不能解決所有的問(wèn)題，創(chuàng)新才是動(dòng)力之源。”北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，在這幾年中，PPP模式及其相關(guān)規(guī)范所經(jīng)歷的自我蛻變，使之一度成為央地關(guān)系平衡(財(cái)力與事權(quán)劃分)的重要砝碼，而且為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投融資行為創(chuàng)造了難得的多方合力。
劉世堅(jiān)分析認(rèn)為，相比于2014年之前的PPP1.0和2.0版，新版PPP的政策向心力和資本召喚力確實(shí)令人印象深刻。但是，自2017年金融風(fēng)險(xiǎn)防控政策實(shí)施以來(lái)，此輪PPP的短期發(fā)展態(tài)勢(shì)也因此被鎖定。從2018年看，PPP的“砝碼”和“默契”明顯失靈，“規(guī)范”和“風(fēng)控”逐漸成為主旋律。探究起來(lái)，這并非PPP模式自身問(wèn)題所致，而是與中國(guó)式PPP所特有的演化邏輯密不可分。
“2019年以及往后的若干年，PPP需要努力適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)及政策環(huán)境的變化，否則就很難作為一種可預(yù)期、可持續(xù)的穩(wěn)定政策導(dǎo)向?yàn)楦鞣剿J(rèn)同，中央倡導(dǎo)、地方推行、市場(chǎng)接納的局面也將一去不返?！痹趧⑹缊?jiān)看來(lái)，就PPP需要做出的調(diào)整而言，“規(guī)范”固然是重要手段，但是手段不是目標(biāo)，也無(wú)法解決所有問(wèn)題，更不能防范所有風(fēng)險(xiǎn)，尤其是發(fā)展停滯的風(fēng)險(xiǎn)。在這種情形下，PPP模式裹足不前不是辦法，改革與創(chuàng)新才是正途。
劉世堅(jiān)分析說(shuō)，具體而言，在PPP立法層面，尋求共識(shí)、凝聚共識(shí)，為改革與創(chuàng)新預(yù)留空間，可能比按期完成立法任務(wù)更加重要。在政策制訂方面，建議尊重金融與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的基本邏輯，順勢(shì)而為，疏堵結(jié)合，如此可防止PPP反復(fù)異化為短期政策工具。而在項(xiàng)目實(shí)操層面，則應(yīng)以項(xiàng)目可行、融資可到位、財(cái)政可承受和回報(bào)可實(shí)現(xiàn)為基本目標(biāo)，強(qiáng)化專業(yè)性、合規(guī)性與創(chuàng)新性相結(jié)合的基本要求。由此，一些精品項(xiàng)目、創(chuàng)新思維和高質(zhì)量的服務(wù)模式應(yīng)該有希望在新的一年里脫穎而出，成為各方矚目的焦點(diǎn)，這也是所有PPP人為之努力的方向。
2019年也將是考驗(yàn)咨詢機(jī)構(gòu)真本事和新本事的時(shí)候。王守清指出，這些本事是指需要服務(wù)于項(xiàng)目落地后的執(zhí)行、履約、監(jiān)管和退出等工作，這將是新的咨詢需求，而這幾年數(shù)量激增的咨詢機(jī)構(gòu)將開始分化，出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、適者生存的局面，大咨詢和全過(guò)程咨詢會(huì)逐步增多。
專項(xiàng)債利好PPP發(fā)展
去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，要發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用，要大幅度增加地方政府專項(xiàng)債規(guī)模。
上海國(guó)際仲裁中心仲裁員葉繼濤分析說(shuō)，2019年將大幅增加地方政府專項(xiàng)債券，此次定性是大幅增加，保守估計(jì)2019年地方專項(xiàng)債的規(guī)模將達(dá)到2萬(wàn)億元，地方搞建設(shè)缺資金的狀況將得到一定程度的緩解。“2018年地方專項(xiàng)債1.35萬(wàn)億元，比2017年增加5500億元，同比增長(zhǎng)69%。若保持同樣的增幅，2019年地方專項(xiàng)債將達(dá)到1.9萬(wàn)億元;保持同樣的增速，2019年地方專項(xiàng)債將達(dá)到2.28萬(wàn)億元。由此一來(lái)，過(guò)去幾年那些實(shí)際上本不適合PPP模式的、自身沒(méi)有收費(fèi)現(xiàn)金流且運(yùn)行成本占總投資比重非常低的項(xiàng)目，將不宜采用PPP模式?！?/p>
在葉繼濤看來(lái)，今后PPP將回歸常態(tài)。把現(xiàn)有存量項(xiàng)目做好，適當(dāng)控制新增項(xiàng)目，進(jìn)一步完善法律制度，理順管理體制和央地政府的職責(zé)，穩(wěn)定政策預(yù)期，這樣的PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
“地方政府通過(guò)專項(xiàng)債籌集的資金如果用傳統(tǒng)方式進(jìn)行投資，某種程度可以上起到穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，但由于沒(méi)有考慮治理因素很可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?！苯鹩老楸硎荆挥袑ｍ?xiàng)債與PPP相結(jié)合，增加PPP專項(xiàng)債規(guī)模，才能兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。可見，大幅度增加地方政府專項(xiàng)債規(guī)模未來(lái)PPP發(fā)展空間是巨大的。
近幾年，PPP項(xiàng)目如何籌集建設(shè)資金成為制約PPP項(xiàng)目落地的重要因素，而PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債這一創(chuàng)新金融產(chǎn)品無(wú)疑為PPP項(xiàng)目融資提供了一種可行的選擇?！皣?guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，PPP專項(xiàng)債屬于直接融資方式，具有規(guī)范、透明和風(fēng)險(xiǎn)分散的特點(diǎn)，由于投資購(gòu)買證券/債券的主體多元，相比銀行貸款等間接融資方式而言，這種模式有助于倒逼PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，激勵(lì)項(xiàng)目社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司提高管理水平，特別是創(chuàng)新商業(yè)模式。特別是，PPP專項(xiàng)債具有重要的示范和引導(dǎo)意義，有助于引導(dǎo)更多的PPP項(xiàng)目通過(guò)發(fā)行債券這種直接融資方式來(lái)籌集建設(shè)項(xiàng)目資金，這對(duì)促進(jìn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)乃至整個(gè)PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展都有重要意義。
PPP立法出臺(tái)在路上
自2017年7月21日國(guó)務(wù)院法制辦公布《PPP條例(征求意見稿)》以來(lái)，社會(huì)各界翹首以盼。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，由于立法工作難度大，即使近期能出臺(tái)條例，對(duì)核心問(wèn)題的解決也不要期望過(guò)高，畢竟立法是個(gè)不斷改進(jìn)和完善的過(guò)程。
畢馬威中國(guó)華東華西區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資合伙人李煒指出，展望2019年，《PPP條例》有望盡快出臺(tái)，PPP政府支出責(zé)任、基金運(yùn)用、政府債務(wù)等問(wèn)題有望進(jìn)一步明晰，項(xiàng)目融資期待創(chuàng)新和突破，以便更有效率的解決PPP資金需求，提高項(xiàng)目落地率，這一切都將極大推動(dòng)PPP的可持續(xù)發(fā)展。
金永祥表示，從目前來(lái)看，《PPP條例》的出臺(tái)已經(jīng)沒(méi)有懸念了，這將從更高層次上表明PPP將成為國(guó)家的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)四年高速發(fā)展一年深度調(diào)整的PPP，在2019年將迎來(lái)一輪高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)周期牛市行情，并將成為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。
未來(lái)PPP的發(fā)展方向在哪里?這需要結(jié)合國(guó)情來(lái)分析。E20高級(jí)合伙人薛濤分析指出，目前看，對(duì)之前四年P(guān)PP發(fā)展過(guò)快所帶來(lái)問(wèn)題的糾正力度越來(lái)越大，對(duì)工程導(dǎo)向和純政府付費(fèi)類PPP的壓縮越來(lái)越大，這些都會(huì)對(duì)未來(lái)的PPP發(fā)展帶來(lái)影響。當(dāng)下，控制地方債務(wù)壓力未減的前提下，拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資的手段并未再由PPP來(lái)承擔(dān)，對(duì)于運(yùn)營(yíng)要素的重視在PPP中也是越來(lái)越強(qiáng)。而對(duì)于將PPP的穩(wěn)健發(fā)展路徑進(jìn)一步明確化，PPP條例也許是一個(gè)重要方面。
誰(shuí)無(wú)暴風(fēng)勁雨時(shí)，守得云開見月明。在經(jīng)歷了“強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范化”的洗禮之后，唯有不忘初心，創(chuàng)新突破，PPP才能與時(shí)代共舞。
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