一方面，環(huán)境質(zhì)量改善加碼推進(jìn)，污染防治和生態(tài)保護(hù)力度不斷加大；另一方面，寒冬之后資本市場多對(duì)市場持有觀望態(tài)度，環(huán)保PPP項(xiàng)目隨之進(jìn)入深度調(diào)整期。但就在日前，一則頗具回春意味的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》成為業(yè)界關(guān)注焦點(diǎn)。
日前，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(下稱《意見》)，在環(huán)保圈內(nèi)迅速引起震動(dòng)。其中明確，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外。財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目累計(jì)超過8598個(gè)、投資額為接近13.19萬億元。
“規(guī)范”成為《意見》中出現(xiàn)的高頻詞。健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫，完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績效激勵(lì)考核。建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。
績效考核必然成為下一步PPP的熱點(diǎn)?！兑庖姟返幕{(diào)有兩點(diǎn)：繼續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的市場化運(yùn)作與控制政府債務(wù)，包括支出責(zé)任。一方面，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則明確政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。加大對(duì)民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并在同等條件下對(duì)民營企業(yè)參與項(xiàng)目給予優(yōu)先支持。
這其中，屬于正面清單的污水、垃圾處理這兩大領(lǐng)域，則有望獲得優(yōu)先權(quán)。從“國家賬本”來看，2019年中央財(cái)政將安排600億元資金支持污染防治。具體來看，大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治分別領(lǐng)到250億、300億、50億元防治資金。而在環(huán)保大部分領(lǐng)域，尤其是污水處理、垃圾處理這類傳統(tǒng)的以保底量及達(dá)標(biāo)排放為基礎(chǔ)的付費(fèi)模式項(xiàng)目，可以理解為100%。
但與此同時(shí)，這類業(yè)務(wù)融資額小。“一些環(huán)保企業(yè)大規(guī)模融資，用的就是PPP模式，去借債、貸款融一大筆錢，大搞項(xiàng)目擴(kuò)張，但三年債期后無法支付，就滿世界找錢。”環(huán)保專家駱建華坦言。但隨著《意見》逐步落地，特別是市場化的退出渠道建立，就可以打消社會(huì)資本的顧慮，吸引更多具備實(shí)力的社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來。
這也意味著PPP進(jìn)入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段，同時(shí)也給予了市場規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目的信心。在業(yè)界資深人士看來，是因?yàn)榍皫啄戥h(huán)境產(chǎn)業(yè)那種游戲規(guī)則已經(jīng)失效了，玩PPP很厲害的一些企業(yè)完蛋了。而這也反過來將倒逼環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級(jí)，向高質(zhì)量方向發(fā)展。未來競爭將更多集中在技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新上。以水環(huán)境治理來看，在趨嚴(yán)的政策環(huán)境下，需要社會(huì)資本在村鎮(zhèn)供排水等方面具有很強(qiáng)的專業(yè)能力，使其成為可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目類型，因而村鎮(zhèn)供排水格局或?qū)⒊尸F(xiàn)新的業(yè)態(tài)。
在控制政府債務(wù)方面，《意見》細(xì)化了財(cái)政支出責(zé)任的細(xì)則要求?？紤]到各地PPP推進(jìn)狀況的不同，沒有按照原文一刀切“原則上禁止”，而采用一定限額限制。對(duì)于新上政府付費(fèi)項(xiàng)目而言，財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。
社會(huì)資本看中的高回報(bào)、掙快錢時(shí)代已經(jīng)過去了。《意見》對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目和開發(fā)性(資源補(bǔ)償/自我融資)PPP項(xiàng)目利好，對(duì)有能力把市場需求做起來且財(cái)務(wù)自我平衡的投資者有利。對(duì)于符合導(dǎo)向的環(huán)保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，會(huì)隨著政策的明確有望重新打開，但具體落地還需要時(shí)間。誠如黑臭水體和農(nóng)村環(huán)境治理的剛性需求通過PFI來釋放空間進(jìn)一步被當(dāng)前對(duì)純政府付費(fèi)的緊縮態(tài)勢所壓制，困局未解。
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