近日，“保底量”問題在業(yè)內(nèi)引發(fā)激烈爭(zhēng)論，有觀點(diǎn)認(rèn)為保底量屬于固定回報(bào)，甚至有些省份的審計(jì)部門已就保底量涉嫌固定回報(bào)為由要求地方進(jìn)行整改。為進(jìn)一步探討保底量的定性問題，中國水網(wǎng)特邀財(cái)政部和發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓?qǐng)專家、畢馬威企業(yè)咨詢(中國)有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH)咨詢合伙人李煒撰文，對(duì)保底量的實(shí)質(zhì)、如何科學(xué)設(shè)定保底量等問題進(jìn)行了深入分析。
來源：中國水網(wǎng) 作者：李煒
“保底量”問題最近在業(yè)內(nèi)引發(fā)激烈爭(zhēng)論，有觀點(diǎn)認(rèn)為保底量屬于固定回報(bào)，甚至有些省份的審計(jì)部門已就保底量涉嫌固定回報(bào)為由要求地方進(jìn)行整改。我們認(rèn)為，就保底量的定性問題，有必要進(jìn)行探討，這將有助于行業(yè)各參與方正確認(rèn)識(shí)保底量的實(shí)質(zhì)，搞清楚“保底量”與“固定回報(bào)”的區(qū)別，在實(shí)務(wù)中如能科學(xué)設(shè)置保底量，將會(huì)有效發(fā)揮其在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的作用。
一、把握保底量的實(shí)質(zhì)
保底量實(shí)質(zhì)上屬于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中的需求。以污水行業(yè)為例，按照 “由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)” 這一PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則，在各地污水處理廠的規(guī)模、污水管網(wǎng)覆蓋范圍、廠網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度均由政府掌控這種行業(yè)管理現(xiàn)狀下，設(shè)置保底污水量，由政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)效率配置最優(yōu)。在政府決定新建污水處理廠規(guī)模和廠網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度的前提下，堅(jiān)持不設(shè)保底污水量，就相當(dāng)于把政府應(yīng)自行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任交給別人，屬于風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)。
保底量并非“穩(wěn)賺不賠”。持設(shè)定保底量涉嫌“固定回報(bào)”的觀點(diǎn)認(rèn)為，承諾保底量意味著政府承諾投資人固定收益，“穩(wěn)賺不賠”。事實(shí)上，保底水量只是針對(duì)最低供給量的安排，項(xiàng)目是否盈利和項(xiàng)目自身?xiàng)l件、外部環(huán)境及社會(huì)資本能力密切相關(guān)，社會(huì)資本還面臨成本波動(dòng)、管理效率低下、運(yùn)營不達(dá)標(biāo)等諸多風(fēng)險(xiǎn)，只有達(dá)標(biāo)處理且經(jīng)營管理高效才可能獲得一定收益，并不能穩(wěn)賺不賠。特別指出的是，設(shè)置保底量的項(xiàng)目，其付費(fèi)機(jī)制完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤，項(xiàng)目產(chǎn)出未達(dá)標(biāo)的部分(處理未達(dá)標(biāo))則不付費(fèi)，對(duì)社會(huì)資本方有很強(qiáng)的績效考核約束。
設(shè)保底量的項(xiàng)目和有固定回報(bào)的項(xiàng)目在性質(zhì)上截然不同。設(shè)置保底量的合規(guī)PPP項(xiàng)目，其形成的政府支出事項(xiàng)實(shí)際是以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)(如污水經(jīng)處理后達(dá)標(biāo)排放)為支付依據(jù)，屬于政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出，此類規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出依法依規(guī)納入預(yù)算管理。而固定回報(bào)為政策所禁止，承諾固定回報(bào)的項(xiàng)目所形成的財(cái)政支出責(zé)任，性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，相關(guān)單位及個(gè)人將被問責(zé)。兩者在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上也差別巨大。如前所述，設(shè)置保底量其收益與運(yùn)營質(zhì)量達(dá)標(biāo)掛鉤、與運(yùn)營管理水平相關(guān)，承擔(dān)著多種風(fēng)險(xiǎn);而固定回報(bào)是一方獲得的無風(fēng)險(xiǎn)或低風(fēng)險(xiǎn)的固定收益(或保底收益)的承諾，違反了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則，屬于真正意義上的“穩(wěn)賺不賠”。
二、不設(shè)保底量會(huì)帶來怎樣的后果
在政府已設(shè)定項(xiàng)目規(guī)模、制定詳細(xì)管網(wǎng)建設(shè)計(jì)劃的情況下，如果不設(shè)置保底量，可能會(huì)出現(xiàn)以下后果：
1、經(jīng)驗(yàn)豐富、運(yùn)營能力強(qiáng)的傳統(tǒng)污水處理企業(yè)參與，對(duì)此類項(xiàng)目的收益及風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有全面判斷，在充分考慮沒有保底量的風(fēng)險(xiǎn)后給出包含風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的報(bào)價(jià)，因此中標(biāo)價(jià)可能較設(shè)有合理保底量的項(xiàng)目要高，從而增加政府財(cái)政支出;
2、新進(jìn)入水務(wù)領(lǐng)域的投資人(或是投機(jī)者)在專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)上可能無法對(duì)水量相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)充分評(píng)估，為滿足擴(kuò)展業(yè)務(wù)、補(bǔ)充運(yùn)營項(xiàng)目業(yè)績短板等的需要，以未充分考慮風(fēng)險(xiǎn)的較低報(bào)價(jià)中標(biāo)，易導(dǎo)致項(xiàng)目落地后雙方(頻繁)再談判、項(xiàng)目爛尾、成本無法覆蓋穩(wěn)定運(yùn)營需要等不確定的風(fēng)險(xiǎn);
3、從項(xiàng)目融資的角度來看，金融機(jī)構(gòu)通常將穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為項(xiàng)目評(píng)估的重要指標(biāo)，不設(shè)置保底量可能影響金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制決策，易對(duì)項(xiàng)目融資成本甚至項(xiàng)目可融資性產(chǎn)生較大影響。
三、如何科學(xué)設(shè)置保底量
1、合理設(shè)定項(xiàng)目規(guī)模。項(xiàng)目前期論證至關(guān)重要。以污水處理項(xiàng)目為例，應(yīng)區(qū)別不同項(xiàng)目類型進(jìn)行合理規(guī)劃。對(duì)于城市建成區(qū)的改擴(kuò)建或新增建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有區(qū)域的人口規(guī)模及未來人口預(yù)測(cè)、管網(wǎng)覆蓋范圍等綜合測(cè)算水量，評(píng)估確定項(xiàng)目規(guī)模。對(duì)于規(guī)劃區(qū)域(如新城、新區(qū)等)的新建項(xiàng)目，需要根據(jù)該區(qū)域的總體規(guī)劃、土地規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)該區(qū)域未來人口進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，據(jù)此設(shè)定項(xiàng)目規(guī)模。
2、可以在項(xiàng)目初期設(shè)置階梯水量。考慮區(qū)域人口規(guī)模預(yù)測(cè)難度大、管網(wǎng)建設(shè)不確定帶來需求的不確定性，可在項(xiàng)目初期設(shè)置階梯水量，前幾年每年設(shè)置不同的保底量，合理分配不同階段的需求風(fēng)險(xiǎn)。 設(shè)置階梯水量的情況下，為了較好地完成財(cái)務(wù)測(cè)算工作，做出較精準(zhǔn)的建議，可以借助專業(yè)機(jī)構(gòu)力量進(jìn)行。
3、約定付款及扣費(fèi)機(jī)制。在項(xiàng)目協(xié)議中，建議考慮實(shí)際水量低于保底量時(shí)的各種情形，明確約定對(duì)應(yīng)的付款及扣費(fèi)機(jī)制。如可以約定實(shí)際水量低于保底水量時(shí)，僅支付固定成本部分，而可變成本部分，從付費(fèi)中予以扣除。
四、保底量在特定情況下可以不設(shè)置
在特定情形下可以不設(shè)置保底量，關(guān)鍵是看誰控制風(fēng)險(xiǎn)。比如，自來水市場(chǎng)化項(xiàng)目基本不設(shè)置保底水量，前提是政府授予社會(huì)資本特定區(qū)域的供水壟斷權(quán)，決定水廠規(guī)模、供水網(wǎng)絡(luò)及建設(shè)時(shí)序、管網(wǎng)改擴(kuò)建等關(guān)鍵決策均由社會(huì)資本自行負(fù)責(zé)。因此，在授予社會(huì)資本特許經(jīng)營權(quán)、由社會(huì)資本自行負(fù)責(zé)包括建設(shè)規(guī)模、廠網(wǎng)建設(shè)時(shí)序等重大決策的前提下，可以考慮取消保底量，由社會(huì)資本承擔(dān)相應(yīng)的需求風(fēng)險(xiǎn)。
李煒畢馬威企業(yè)咨詢(中國)有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH)咨詢合伙人
3月22日、23日，“2019(第十七屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”現(xiàn)場(chǎng)，李煒將以“當(dāng)前制約運(yùn)營安全的政策環(huán)境與優(yōu)化建議”主題對(duì)話業(yè)內(nèi)專家，共探污水廠運(yùn)營管理、進(jìn)水超標(biāo)、提標(biāo)后穩(wěn)定達(dá)標(biāo)及調(diào)價(jià)等熱點(diǎn)問題，敬請(qǐng)關(guān)注。報(bào)名參會(huì)請(qǐng)點(diǎn)擊文末“詳情”。
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