2019年4月14日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”)，作為構(gòu)建中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的重要頂層設(shè)計(jì)，系貫徹落實(shí)2018年國務(wù)院政府工作報(bào)告明確提出的“深化基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革”和“堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要舉措。該《指導(dǎo)意見》主要圍繞完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，著力促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，系統(tǒng)闡述自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義、基本思路和重點(diǎn)任務(wù)，以期在完善產(chǎn)權(quán)制度、明確產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的改革初衷。
1、以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)
實(shí)踐中，土地、礦產(chǎn)、海域及水域?yàn)┩康茸匀毁Y源領(lǐng)域存在多部門交叉管理或監(jiān)管缺位問題，造成資產(chǎn)所有者不到位、權(quán)責(zé)不清、權(quán)益無法落實(shí)等亂象，導(dǎo)致上述自然資源領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重。而產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，是生產(chǎn)要素流動(dòng)的基礎(chǔ)。因此，《指導(dǎo)意見》提出構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)與國土空間規(guī)劃和用途管制相銜接，推動(dòng)資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，并采取以下具體措施促使和保障自然資源資產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)：
(1)土地資源方面：落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”;探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”;推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)。
(2)礦產(chǎn)資源方面：探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強(qiáng)探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接;合理延長探礦權(quán)有效期及延續(xù)、保留期限;完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)銜接機(jī)制。
(3)海域及水域資源方面：探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán);構(gòu)建無居民海島產(chǎn)權(quán)體系;完善水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)利體系。
2、以調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，落實(shí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體
《指導(dǎo)意見》依據(jù)《物權(quán)法》第四十五條和第五十八條等規(guī)定，區(qū)分國家所有和集體所有兩種所有制的自然資源資產(chǎn)，并借助統(tǒng)一組織實(shí)施全國自然資源調(diào)查和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，分別明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，建立統(tǒng)一權(quán)威的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)信息發(fā)布、共享機(jī)制和產(chǎn)權(quán)主體登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)。
(1)國家所有自然資源資產(chǎn)，明確國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，并將其登記為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體。上述改革措施，將原《物權(quán)法》規(guī)定“國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)”，以“授權(quán)”方式下放到職能部門統(tǒng)一行使所有者職責(zé)。同時(shí)，需研究建立國務(wù)院和以“委托”方式進(jìn)一步下放至省級(jí)和市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。
(2)農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)，通過“確權(quán)登記”方式確認(rèn)所有權(quán)，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，有利于增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營能力。同時(shí)，在確定代表行使農(nóng)村集體所有自然資源所有權(quán)的行權(quán)主體方面，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步結(jié)合《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》規(guī)定，如未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。
3、著力促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)
(1)促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用
《指導(dǎo)意見》在完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、明確產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，將資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離，理順產(chǎn)權(quán)要素，完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的取得、轉(zhuǎn)移、出租、抵押制度，并滿足政府對(duì)自然資源資產(chǎn)總量和強(qiáng)度控制要求，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效。在具體舉措上，包括：加快出臺(tái)國有森林資源資產(chǎn)和草原資源資產(chǎn)有償使用制度改革方案、全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓、完善油氣勘查開采市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)出讓方式和程序、完善自然資源資產(chǎn)分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估制度和資產(chǎn)審核制度、完善自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，以及統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)和服務(wù)體系建設(shè)等。
(2)推動(dòng)自然資源整體保護(hù)和生態(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)
《指導(dǎo)意見》指出將編制實(shí)施國土空間規(guī)劃和國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，對(duì)國土空間實(shí)施統(tǒng)一管控，強(qiáng)化山水林田湖草整體保護(hù)，并建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理機(jī)制。值得肯定的是，《指導(dǎo)意見》探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制(對(duì)履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補(bǔ)償)和實(shí)行自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)等制度，以及按照誰修復(fù)、誰受益原則賦予其一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排，將極大調(diào)動(dòng)社會(huì)投資主體參與自然資源生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的積極性，形成生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的合力，利于構(gòu)建循環(huán)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。
4、加強(qiáng)政府監(jiān)督管理
《指導(dǎo)意見》從發(fā)揮人大、行政、司法、審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督作用的角度，健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，形成監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護(hù)的全程動(dòng)態(tài)有效監(jiān)管。在具體舉措上，包括：各級(jí)政府按要求向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國有自然資源資產(chǎn)情況，接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督;開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，落實(shí)完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)損害責(zé)任追究制度;建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺(tái)，發(fā)揮檢察法律監(jiān)督作用;完善自然資源資產(chǎn)督察執(zhí)法體制，以及完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息公開制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。
5、有序開展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)
《指導(dǎo)意見》明確對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)行試點(diǎn)先行，分別就產(chǎn)權(quán)制度改革涉及具體內(nèi)容需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)明確禁止性規(guī)定的，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，生態(tài)保護(hù)修復(fù)的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制，全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用，以及農(nóng)村土地制度改革等方面，確定試點(diǎn)地區(qū)，開展改革試點(diǎn)，待試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)成熟后形成制度成果進(jìn)行推廣。
6、總結(jié)
《指導(dǎo)意見》針對(duì)實(shí)操層面自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用與管理過程中出現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象，提出“以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，著力促進(jìn)自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，加強(qiáng)監(jiān)督管理”的改革思路和主要任務(wù)，仍屬于國家對(duì)自然資源開發(fā)利用與保護(hù)的頂層制度設(shè)計(jì)，尚不具備落地實(shí)施的條件。最終能否發(fā)揮市場(chǎng)配置、政府監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用與保護(hù)相結(jié)合的改革初衷，有待于試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的大膽制度創(chuàng)新和實(shí)踐操作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及推廣。
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