中國(guó)在后發(fā)追趕的工業(yè)化道路上，因?yàn)樽匀毁Y源利用工藝和技術(shù)粗放、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條不健全、環(huán)境污染控制和資源化利用關(guān)鍵技術(shù)整體落后等原因，產(chǎn)生了巨量的工業(yè)和生活固體廢棄物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年5月，我國(guó)工業(yè)固體廢物歷史累計(jì)堆存量超過(guò)600億噸，占用土地超過(guò)200萬(wàn)公頃。這些堆存既有巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也有巨大的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。在歷史堆存的基礎(chǔ)上，近幾年我國(guó)工業(yè)固體廢物年產(chǎn)生量約33億噸。以往對(duì)固體廢物包括可以再生利用固體廢物的處置方式主要是填埋，但這種方式既浪費(fèi)了資源，侵占了土地，也威脅地表水和地下水的環(huán)境安全。因?yàn)槌鞘兄g處理固廢的能力不一、成本不一，于是出現(xiàn)了一些跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)運(yùn)、非法傾倒、非法利用和非法填埋的違法犯罪事件。盡管2018年生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合開(kāi)展了“清廢”行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊了一些違法犯罪行為，但是這種現(xiàn)象仍然在個(gè)別地方存在。為此，對(duì)于《方案》的實(shí)施，必須堅(jiān)持科學(xué)和實(shí)事求是的態(tài)度。
堅(jiān)持系統(tǒng)論，全面布局。與其從事后處置，不如從全過(guò)程科學(xué)防控的系統(tǒng)角度特別是源頭減量、資源化利用的角度予以解決。廢物的源頭產(chǎn)生、中間的再生利用和末端的處理處置涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，涉及城市和農(nóng)村，涉及生產(chǎn)和生活，其解決也應(yīng)依靠社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政等綜合的手段，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。因此，“無(wú)廢城市”建設(shè)應(yīng)當(dāng)對(duì)城市進(jìn)行系統(tǒng)性的改造和完善，形成固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分的良性循環(huán)，并確保最終的處置安全。當(dāng)然，對(duì)于一個(gè)城市內(nèi)部難以消化的固體廢物，也可以立足于城市群和城市之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同格局，搭建城市之間的廢物利用鏈條，系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)固體廢物的跨區(qū)域利用?？梢哉f(shuō)，“無(wú)廢城市”建設(shè)既是一種先進(jìn)的城市綜合管理理念，也是一種先進(jìn)的城市群協(xié)同發(fā)展理念。因此，監(jiān)管部門必須圍繞固體廢物污染控制的環(huán)境保護(hù)需求和固體廢物需要有序流動(dòng)的市場(chǎng)需求，開(kāi)展適應(yīng)性的監(jiān)管改革，不能為了監(jiān)管省事，就簡(jiǎn)單粗暴，一禁了之。
堅(jiān)持持久戰(zhàn)，穩(wěn)步推進(jìn)。“無(wú)廢城市”建設(shè)涉及各方面，如城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城市工業(yè)園區(qū)的優(yōu)化和改造、資源利用和環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的培育、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)短板，還涉及城鄉(xiāng)垃圾分類、集中收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理處置設(shè)施的建設(shè)，以及居民和社區(qū)垃圾分類意識(shí)的提升。這些問(wèn)題的解決，對(duì)于中西部地區(qū)及城市病相當(dāng)突出的特大型城市，絕不是一朝一夕甚至一年兩年就能夠完成的。因此，必須立足現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作方案，穩(wěn)扎穩(wěn)打，確保實(shí)效。不過(guò)，為了樹(shù)立標(biāo)桿，還是可以在規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘兄?，選擇一些經(jīng)濟(jì)條件較好、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、危廢管理成效顯著、垃圾分類參與度高的地方開(kāi)展試點(diǎn)，盡快搭建“無(wú)廢城市”的工作框架，形成一批可復(fù)制、可推廣的示范模式。
堅(jiān)持安全第一，防止出現(xiàn)環(huán)境污染和安全生產(chǎn)事故。在工業(yè)園區(qū)建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與園區(qū)內(nèi)具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的銜接，選好地址，并嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。如有的地方開(kāi)展了“區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革試點(diǎn)，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)和促轉(zhuǎn)型的作用。在工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃布局中，既要考慮環(huán)境因素，在園區(qū)內(nèi)設(shè)立固體廢物特別是危險(xiǎn)廢物的集中處理處置設(shè)施，或者集中收集和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，也要在環(huán)境管控的同時(shí)考慮安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。為了防止出現(xiàn)與固體廢物有關(guān)的重特大安全生產(chǎn)事故和環(huán)境污染事故，首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)急管理和生態(tài)環(huán)境兩個(gè)政府部門的工作銜接，建議出臺(tái)綜合性的“危險(xiǎn)廢物安全生產(chǎn)和環(huán)境管理法”或者“危險(xiǎn)廢物安全生產(chǎn)和環(huán)境管理?xiàng)l例”。其次，需加強(qiáng)銜接性執(zhí)法或者聯(lián)合執(zhí)法，讓應(yīng)急管理和生態(tài)環(huán)境兩個(gè)部門在危險(xiǎn)廢物特別是危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。為了防止監(jiān)管者和企業(yè)成為利益同盟，必須開(kāi)展工業(yè)園區(qū)的交叉執(zhí)法或者對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍定期進(jìn)行輪換。再次，加強(qiáng)企業(yè)員工和社會(huì)的有獎(jiǎng)舉報(bào)監(jiān)督，建立公益訴訟制度，建立舉報(bào)信息在線記錄和公開(kāi)制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)環(huán)境監(jiān)管的信息記錄和責(zé)任追究制度。只有這樣，才能使固體廢物安全生產(chǎn)和環(huán)境污染防治監(jiān)管制度在各界的監(jiān)督之中有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，使企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)和環(huán)境管理制度在政府的嚴(yán)厲監(jiān)管中實(shí)實(shí)在在地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，使制度成為不可逾越的高壓線。
必須全面開(kāi)展，重點(diǎn)突破，方法適當(dāng)。按照要求，“無(wú)廢城市”建設(shè)要以大宗工業(yè)固體廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險(xiǎn)廢物為重點(diǎn)，如實(shí)施工業(yè)綠色生產(chǎn)，推動(dòng)大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)；推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，促進(jìn)主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用；踐行綠色生活方式，推動(dòng)生活垃圾源頭減量和資源化利用等。要求全面，但也要體現(xiàn)地方特色。如結(jié)合各地的產(chǎn)業(yè)實(shí)際，在一些煤炭等資源產(chǎn)量大的城市開(kāi)展資源型城市的“無(wú)廢城市”建設(shè)，可以開(kāi)展煤矸石回填、粉煤灰修路，尾礦渣加工為建筑砂石等工作；對(duì)于建筑垃圾產(chǎn)生量巨大的城市，可以開(kāi)展粉碎和回用等工作；對(duì)于一些旅游型城市，可以在城鄉(xiāng)全域開(kāi)展垃圾分類和集中轉(zhuǎn)運(yùn)處理工作。只有這樣，才能體現(xiàn)示范性和引導(dǎo)性?！盁o(wú)廢城市”建設(shè)必須選擇適合的行政、經(jīng)濟(jì)和法律工具，確保方法適當(dāng)，如不要把塑料再生利用和危險(xiǎn)廢物的再生利用產(chǎn)業(yè)妖魔化，應(yīng)當(dāng)針對(duì)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境污染和安全生產(chǎn)問(wèn)題開(kāi)展針對(duì)性的污染防治和安全生產(chǎn)工作，而不是一棍子打死；再如塑料袋的回收，完全可以通過(guò)加大塑料袋厚度、生產(chǎn)可以降解的塑料袋等方法解決。
既要考慮環(huán)境效益和社會(huì)效益，也要考慮經(jīng)濟(jì)成本。不考慮環(huán)境影響的固體廢物資源化產(chǎn)業(yè)是不容許的，不考慮經(jīng)濟(jì)承受能力的固體廢物資源化產(chǎn)業(yè)是不可持久的。因此，必須強(qiáng)化固體廢物再生利用的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和科技創(chuàng)新，減少經(jīng)濟(jì)成本，克服環(huán)境污染。為了減少經(jīng)濟(jì)成本，促進(jìn)科技創(chuàng)新，必須培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)，通過(guò)規(guī)?；?、社會(huì)化和市場(chǎng)化運(yùn)作，不斷發(fā)展壯大，體現(xiàn)“無(wú)廢城市”的共治性。
作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng) 常紀(jì)文
原標(biāo)題:“無(wú)廢城市”建設(shè)應(yīng)采取科學(xué)合理的方法
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