摘要：本文作者在龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)控制子公司杭州城投建設(shè)有限公司擔(dān)任某PPP項(xiàng)目公司總經(jīng)理一職，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐管理，結(jié)合眾多項(xiàng)目(涉及市政園林、房建、交通水利等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域)實(shí)際情況進(jìn)行深入調(diào)研，總結(jié)歸納了PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中遇到的若干重難點(diǎn)問(wèn)題，并進(jìn)行分析和研究，希望為大家提供參考。
一、PPP項(xiàng)目建設(shè)管理現(xiàn)狀
PPP改革推行四年以來(lái)，在各方面取得了飛速的發(fā)展。截止2018年12月末，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)收錄管理庫(kù)8654個(gè)，投資額13.2萬(wàn)億元。落地項(xiàng)目累計(jì)4691個(gè)，落地率54.2%，投資額7.2萬(wàn)億元。開(kāi)工項(xiàng)目累計(jì)2237個(gè)，開(kāi)工率47.7%，投資額3.2萬(wàn)億元。根據(jù)行業(yè)類(lèi)別，管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別是3381個(gè)、1236個(gè)、827個(gè)。累計(jì)投資額前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，分別是4.0萬(wàn)億元、3.8萬(wàn)億元、1.8萬(wàn)億元。
除啟動(dòng)早、工期短的項(xiàng)目已完工外，更多的項(xiàng)目尚處于啟動(dòng)初期或建設(shè)中期。很多專(zhuān)家把注意力放在與PPP項(xiàng)目有關(guān)的新政策、市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)、落地情況、入庫(kù)合規(guī)性等方面。但從建設(shè)管理者的角度來(lái)說(shuō)，如何能穩(wěn)健有序的將這2237個(gè)已開(kāi)工的項(xiàng)目建設(shè)完成、竣工驗(yàn)收及投入運(yùn)營(yíng)，則需要投入更多的精力，也將面臨更多紛繁復(fù)雜的問(wèn)題。
二、建設(shè)期間存在的重難點(diǎn)問(wèn)題
通過(guò)調(diào)研，有幾類(lèi)問(wèn)題出現(xiàn)的頻率比較高，詳見(jiàn)下表：
三、分析、闡述問(wèn)題產(chǎn)生的原因及對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的影響
A、整體或子項(xiàng)的前期手續(xù)不齊全
產(chǎn)生的原因：1、為完成上級(jí)的考核任務(wù)，項(xiàng)目急于落地或動(dòng)工，導(dǎo)致整體的前期工作準(zhǔn)備不充分;2、前期手續(xù)責(zé)權(quán)不清晰;3、社會(huì)資本難以入鄉(xiāng)隨俗，前期手續(xù)流程不清等。[l2]
不良影響：1、整體或子項(xiàng)的施工許可證難以及時(shí)取得，導(dǎo)致項(xiàng)目不能有序開(kāi)工;2、整體或子項(xiàng)的融資資料不齊全，導(dǎo)致銀行授信困難、融資合同無(wú)法簽訂、貸款遲遲不能落地，增加各投資方的資金負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂、工地停工等一系列惡性循環(huán)。
成功化解的案例一：某PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方聯(lián)合實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)后續(xù)子項(xiàng)的前期手續(xù)進(jìn)行全面梳理，雙方及時(shí)組織召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，明確責(zé)任人、任務(wù)分工、時(shí)限要求、配合單位。通過(guò)全員參與、特事特辦，最終快速辦理完有關(guān)手續(xù)，確保項(xiàng)目進(jìn)展順暢。
成功化解的案例二：某PPP項(xiàng)目，因部分子項(xiàng)的初步設(shè)計(jì)變化導(dǎo)致整體概算出現(xiàn)調(diào)整。社會(huì)資本方聯(lián)合實(shí)施機(jī)構(gòu)及時(shí)將兩論、各類(lèi)批復(fù)、入庫(kù)信息及附件更新調(diào)整，保證該項(xiàng)目的手續(xù)資料前后一致，為后續(xù)融資及項(xiàng)目順利實(shí)施打下良好基礎(chǔ)。
遇到個(gè)別子項(xiàng)目的前期手續(xù)難以辦理時(shí)，在確保項(xiàng)目自身問(wèn)題已解決的情況下，建議社會(huì)資本方同實(shí)施機(jī)構(gòu)向更高級(jí)政府部門(mén)匯報(bào)，獲得其理解與支持，必要時(shí)聯(lián)合向融資部門(mén)出具有效證明，積極打開(kāi)局面。若存在確實(shí)無(wú)法辦理的前期手續(xù)，應(yīng)正視項(xiàng)目實(shí)施條件尚不成熟這一問(wèn)題，不建議倉(cāng)促進(jìn)入實(shí)施階段。
B、征遷騰地不到位
產(chǎn)生的原因：1、項(xiàng)目急于動(dòng)工，征遷資金待社會(huì)資本方進(jìn)場(chǎng)后支付;2、征遷工作啟動(dòng)慢、重視不夠，未及時(shí)成立高效的征遷指揮部;3、簽訂征遷合同后，社會(huì)資本方或?qū)嵤C(jī)構(gòu)未能及時(shí)補(bǔ)償，或者補(bǔ)償后未及時(shí)騰地;4、騰地后的清理工作分工不明確。
不良影響：1、工程無(wú)法動(dòng)工、產(chǎn)值低，或者騰出的工作面不成氣候、無(wú)法打開(kāi)局面大干;2、前期費(fèi)用支付過(guò)多、在總投中所占比例偏大，導(dǎo)致整個(gè)投資模型出現(xiàn)不良傾斜;3、影響工期，容易造成工期違約或索賠，導(dǎo)致各方管理成本增加。
成功化解的案例一：某PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方在合同中明確合理的征遷費(fèi)用上限值、支付節(jié)點(diǎn)、計(jì)息條款，嚴(yán)格控制征遷的資金投入。同時(shí)，社會(huì)資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)成立的拆遷指揮部緊密對(duì)接，將施工現(xiàn)場(chǎng)存在的困難逐一上圖，明確騰地時(shí)間。根據(jù)合同，雙方定期確認(rèn)征遷資金的支付時(shí)間及金額、計(jì)息金額。
對(duì)于征遷工作確實(shí)對(duì)工程有較大影響的，建議社會(huì)資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)事求是，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)條件投入適當(dāng)工作量，切忌盲目投入，以免增加不必要成本。
C、施工圖紙滯后
產(chǎn)生的原因：1、設(shè)計(jì)單位進(jìn)度偏慢、甚至將設(shè)計(jì)任務(wù)再次分包，推卸責(zé)任;2、設(shè)計(jì)單位未根據(jù)概算限額和實(shí)際情況設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)成果不具有參考價(jià)值，不得不反復(fù)更改;3、社會(huì)資本方、實(shí)施機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)單位未能實(shí)現(xiàn)有效溝通、實(shí)時(shí)對(duì)接。
不良影響：1、施工單位進(jìn)場(chǎng)后無(wú)法動(dòng)工，或者施工部分后無(wú)法延續(xù)流水作業(yè)，造成窩工、停工;2、圖紙滯后導(dǎo)致審圖、編審預(yù)算進(jìn)度滯后，總工期無(wú)法保障，各方容易陷入扯皮、索賠的僵局。
成功化解的案例一：某PPP項(xiàng)目，在實(shí)施機(jī)構(gòu)與設(shè)計(jì)方雙方已簽訂合同卻未出圖紙的情況下，社會(huì)資本方首先根據(jù)PPP合同，與實(shí)施機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位簽訂三方協(xié)議，積極參與到圖紙?jiān)O(shè)計(jì)過(guò)程中，多方共同嚴(yán)格把控設(shè)計(jì)工作，從而有效提高了出圖效率和圖紙質(zhì)量。
建議：1、嚴(yán)格要求設(shè)計(jì)單位限額設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制總投;2、委派專(zhuān)員，有效上傳下達(dá)，實(shí)時(shí)監(jiān)督圖紙進(jìn)度，核對(duì)圖紙內(nèi)容，降低圖紙返工率，保證出圖效率。
D、建設(shè)費(fèi)用不明晰
產(chǎn)生的原因：1、概、預(yù)算編制不完整;2、各方造價(jià)知識(shí)水平不對(duì)稱(chēng);[l3] 3、不合理的費(fèi)用攤銷(xiāo)。
不良影響：1、各方未制定合理開(kāi)支計(jì)劃，盲目開(kāi)支，導(dǎo)致超概;2、社會(huì)資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏溝通，未能提前明確各方開(kāi)支范圍，對(duì)已存在開(kāi)支雙方?jīng)]有及時(shí)確認(rèn)，最終互相推諉扯皮，影響總投控制。
成功化解的案例一：某PPP項(xiàng)目，概算遺漏了部分建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)資本方和實(shí)施機(jī)構(gòu)互相理解，共同努力，重新立項(xiàng)，向財(cái)政爭(zhēng)取漏項(xiàng)資金，確保項(xiàng)目完整落地。
工程總投資構(gòu)成復(fù)雜，出現(xiàn)費(fèi)用不明晰的情況著實(shí)很多，只有把合同、造價(jià)知識(shí)、工程慣例研究透徹，各方互相理解，顧全大局，才能做到規(guī)范合理，避免“想當(dāng)然”、“拍腦袋”的決定。
E、財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文等政策導(dǎo)向影響融資環(huán)境
產(chǎn)生的原因：財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》的下發(fā)，通過(guò)提高新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目使得PPP市場(chǎng)更加規(guī)范。但另一方面，由于部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)正在、以及有待合作的PPP項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不全面、信心不足、風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估。
不良影響：1、金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目無(wú)信心，不敢、不愿合作，融資環(huán)境不樂(lè)觀;2、導(dǎo)致社會(huì)資本方融資渠道變窄、資金壓力增加，影響融資進(jìn)度從而耽誤工程建設(shè)。
成功化解的案例一：某PPP項(xiàng)目，本著“打鐵還需自身硬”的精神，通過(guò)自查(規(guī)范、完善自身資料)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)溝通、合理解釋?zhuān)鰪?qiáng)金融機(jī)構(gòu)的信任和對(duì)該項(xiàng)目的信心，最終順利辦理授信并簽訂合同。
建議：對(duì)于合規(guī)性存在硬傷的項(xiàng)目，長(zhǎng)痛不如短痛，應(yīng)盡早整改規(guī)范或及時(shí)清理出庫(kù)，以免造成后續(xù)的麻煩和更大的損失。隨著2018年整個(gè)PPP行業(yè)的整頓和規(guī)范，目前市場(chǎng)已逐步回暖，越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目利好文件及制度正在出臺(tái)。
F、實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方對(duì)PPP的認(rèn)知度偏低等
產(chǎn)生的原因：1、面對(duì)突出其來(lái)、短短幾年時(shí)間在我國(guó)全面鋪開(kāi)的PPP合作模式，實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方對(duì)相關(guān)知識(shí)掌握的不全面，比如實(shí)施機(jī)構(gòu)仍然把社會(huì)資本方等同于傳統(tǒng)墊資的總承包方看待、社會(huì)資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)難以溝通等，雙方平等、友好、合作的觀念難以形成。
不良影響：雙方互相解釋溝通工作量大且成效低，影響項(xiàng)目正常推進(jìn)。
成功化解的案例一：某PPP項(xiàng)目，組織各方到類(lèi)似項(xiàng)目學(xué)習(xí)，并請(qǐng)專(zhuān)家到項(xiàng)目所在地進(jìn)行授課培訓(xùn)，大大提高了各方信任度、理解度與放心度，為后續(xù)友好合作打下了基礎(chǔ)。具體工作中，社會(huì)資本方也可以將其他項(xiàng)目的操作辦法、好的經(jīng)驗(yàn)?zāi)贸鰜?lái)共同學(xué)習(xí)，也有助于政府實(shí)施同構(gòu)作出合理的判斷。
由于在實(shí)施過(guò)程中涉及到的事情極多，難免出現(xiàn)實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方不能一次性達(dá)成一致、或者責(zé)權(quán)不對(duì)等的事情，這時(shí)候建議大家認(rèn)真對(duì)待每一件事，相互理解與配合，只要本著“一切為了項(xiàng)目”的原則，總能找到合理的切入點(diǎn)與平衡點(diǎn)。
四、如何從根本上解決建設(shè)過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題
結(jié)合上章節(jié)的詳細(xì)分晰，簡(jiǎn)單總結(jié)如下：
A、前期手續(xù)方面：全面梳理、齊心協(xié)力
B、征遷騰地方面：統(tǒng)籌考慮、合理投入
C、施工圖紙方面：設(shè)計(jì)先行、全面限額
D、費(fèi)用歸納方面：共同學(xué)習(xí)、規(guī)范操作
E、規(guī)范入庫(kù)方面：嚴(yán)按政策、自身過(guò)硬
F、認(rèn)知協(xié)作方面：平等合作、良性溝通
此外，在建設(shè)過(guò)程中，合同是實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方合作的基礎(chǔ)，是雙方權(quán)利義務(wù)的明確、也是最重要的依據(jù)。工程建設(shè)的過(guò)程，也是合同履約的過(guò)程。很多問(wèn)題都能在合同中得到回答，所以，建議實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方認(rèn)真、仔細(xì)的研讀合同，對(duì)于理解有歧義的內(nèi)容，及時(shí)與談判當(dāng)事人、咨詢(xún)公司達(dá)成一致，有必要時(shí)，出具備忘錄或補(bǔ)充協(xié)議或解釋?zhuān)_保理解一致，使合同更好的發(fā)揮規(guī)范行為的作用。
結(jié)束語(yǔ)
PPP改革推行雖然已有五年，但工程建設(shè)、以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)的道路還很漫長(zhǎng)。相信在各方建設(shè)者的共同努力下，已在全國(guó)撒播的PPP種子，一定能遍地開(kāi)花、碩果累累。
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