大量PPP項目陸續(xù)進入運營期，絕大部分都涉及政府支付;后期運營階段，政府監(jiān)督社會資本或項目公司的重要手段也是績效，每年支付金額的重要依據(jù)取決于考核結(jié)果，對PPP項目實行全生命周期績效管理變得日益重要和緊迫。
近日，財政部印發(fā)了《財政部辦公廳關(guān)于征求對<政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(征求意見稿)>意見的函》(以下簡稱“《征求意見稿》”)，旨在內(nèi)部征求各方意見，明確PPP項目績效目標與績效指標管理內(nèi)容，明晰績效監(jiān)控、績效評價、部門間PPP工作績效管理，規(guī)范十多萬億元投資的PPP項目績效管理。
績效管理貫穿PPP項目全生命周期
《征求意見稿》第二條指出，PPP項目績效管理是指在項目識別、準備、采購、執(zhí)行及移交階段中開展的績效目標和指標設(shè)置、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動。據(jù)統(tǒng)計，截至今年2月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計達到近9000個項目，投資額超過13萬億元，開工項目累計近5000個。
財政部PPP專家、北京大學PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰認為，大量PPP項目陸續(xù)進入運營期，絕大部分都涉及政府支付;后期運營階段，政府監(jiān)督社會資本或項目公司的重要手段也是績效，每年支付金額的重要依據(jù)取決于考核結(jié)果，對PPP項目實行全生命周期績效管理變得日益重要和緊迫。
“績效管理是推進PPP項目規(guī)范化管理的內(nèi)在要求，是PPP項目行穩(wěn)致遠的重要內(nèi)容，是提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)?！墩髑笠庖姼濉酚欣诮⑷轿?、全過程、全覆蓋的政府和社會資本合作項目績效管理操作指引，及時回應(yīng)了PPP相關(guān)方及社會各界的關(guān)切。”鄧冰說。
北京市惠誠律師事務(wù)所執(zhí)行主任，財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家薛起堂認為，《征求意見稿》明確了PPP項目績效管理是對PPP項目全生命周期的管理活動?！耙郧皩嵺`中只對建設(shè)期和運營期進行績效管理和考核，對PPP項目前期沒有考慮?，F(xiàn)在《征求意見稿》明確在項目識別準備階段對績效目標和績效指標體系就要充分征求相關(guān)部門、專家、社會公眾的意見，包括PPP項目識別、準備、采購、執(zhí)行及移交階段?！?/p>
薛起堂認為，《征求意見稿》表明，國家對PPP項目績效考核越來越重視，要求每個PPP項目都要制定績效考核標準。在此之前，沒有統(tǒng)一的績效管理考核標準，實踐中每個PPP項目績效考核標準不一，地方政府對PPP項目績效考核沒有經(jīng)驗，操作指引的出臺就非常及時?！墩髑笠庖姼濉贩浅Ｈ?，內(nèi)容詳實，具有指導性與實操性。
績效管理優(yōu)越性不斷凸顯
相關(guān)專家均表示，目前績效管理制度的優(yōu)越性不斷凸顯，將成為PPP市場今后發(fā)展的新動向，《征求意見稿》對今后社會資本方參與PPP項目具有很重要的參考價值。
中國PPP基金投資總監(jiān)范永芳認為，《征求意見稿》的出臺將進一步規(guī)范與強化PPP項目的績效管理工作，不僅在績效管理方面發(fā)揮作用，還將對提高項目整體工作質(zhì)量發(fā)揮作用;不僅對社會資本方發(fā)揮作用，還會對包括政府在內(nèi)的相關(guān)各方在一定程度上起到績效考核的作用。“如對實施項目必要性的論證質(zhì)量、社會資本對項目的理解及參與的理性決策、實施機構(gòu)選擇社會資本的精準性、相關(guān)各方對項目實施效果的關(guān)注性、相關(guān)信息公開的透明性等，都會發(fā)揮顯著作用?！狈队婪颊f。
財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認為，PPP項目績效管理工作涉及政府和社會資本方的核心利益，是目前PPP實踐中難度最大的方面。《征求意見稿》顯示了政府重視PPP項目的管理，意義重大。在過去的幾年中，政府的工作重點一直放在如何選擇社會資本，如何簽訂PPP協(xié)議?！半S著越來越多的PPP項目完成建設(shè)環(huán)節(jié)進入運營期和政府付費期，未來PPP項目根據(jù)績效來付費成為重要工作，政企之間出現(xiàn)一些爭議現(xiàn)象也屬正常。只有做好PPP項目績效管理，PPP模式才能順利在中國推進，PPP模式的優(yōu)越性才能真正顯現(xiàn)出來?！苯鹩老檎f。
《征求意見稿》規(guī)定，績效監(jiān)控結(jié)果可作為預付費及年度績效評價的重要依據(jù)，政府付費和可行性缺口補助項目，政府支付的費用應(yīng)與績效評價結(jié)果完全掛鉤;使用者付費項目績效評價結(jié)果須與項目公司(或社會資本)獲得的項目收益掛鉤。薛起堂認為，《征求意見稿》中的全面按效付費制度，會倒逼PPP項目的規(guī)范運作。
在挑戰(zhàn)中行穩(wěn)致遠
《征求意見稿》明確規(guī)定，各級政府、財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)負責組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目績效管理工作，鼓勵社會資本參與項目前期的績效目標和指標的設(shè)定與完善，必要時可通過政府采購方式選擇并委托第三方專業(yè)機構(gòu)協(xié)助。同時，明確規(guī)定了各級行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)是PPP項目績效目標與績效指標的編制主體。這些都表明，實行全面績效考核是今后PPP市場發(fā)展的主基調(diào)。
鄧冰回溯了PPP績效管理體系經(jīng)歷的從虛到實的過程。他認為，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(以下簡稱“92號文”)和《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱“10號文”)之前，實施方案有績效考核設(shè)計，但考核結(jié)果未與付費掛鉤。92號文發(fā)布后，績效考核與付費掛鉤，但占比只超過30%。10號文則要求完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤，這是PPP項目重視運營階段績效考核的體現(xiàn)?！氨敬巍墩髑笠庖姼濉钒l(fā)布，體現(xiàn)政府對實施績效管理的重視。”鄧冰說。
事實上，從《征求意見稿》到PPP項目績效管理真正落地，還有很長的路要走。
范永芳認為，當前有相當比例的PPP項目績效管理因?qū)嵤┠繕瞬磺逦⒖己酥笜瞬痪唧w、職責分工不明確、具體方案缺乏可操作性、公眾等直接或間接相關(guān)方參與不足等原因而流于形式，備受詬病。因績效考核及兌現(xiàn)的短板，政府在選擇、管理社會資本時也缺乏抓手，難以判斷社會資本的綜合能力與項目的匹配性，難以對社會資本提供的服務(wù)進行相對準確的評價，進而引起公共產(chǎn)品的產(chǎn)出效果不全面、不充分，產(chǎn)出效率和質(zhì)量有待提高，甚至還會有固化政府責任、增加隱性債務(wù)之風險。
范永芳認為，由于缺乏歷史經(jīng)驗與數(shù)據(jù)積累，由于不同區(qū)域和不同行業(yè)的情況差異，不同項目的特殊性和差異化，《征求意見稿》還會有一定的提升改進空間，即使在印發(fā)實施后也必然會面臨著許多修正和挑戰(zhàn)?！坝绕涫窃诳冃е笜梭w系設(shè)計、部門及相關(guān)各方職責分工、績效考核與項目正常運作、爭議解決等方面，我們?nèi)孕柙谔魬?zhàn)中行穩(wěn)致遠?！狈队婪颊f。
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