自2017年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》發(fā)布，要求在全國(guó)46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類以來(lái)，46個(gè)先行地區(qū)在垃圾分類工作上取得了一定的成績(jī)。但在垃圾分類達(dá)標(biāo)率不斷提升的同時(shí)也存在一些問題，如法律依據(jù)不足，工作推進(jìn)“冷熱不均”；缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，地區(qū)差異較明顯；各環(huán)節(jié)銜接性差，整體績(jī)效難提升；體系建設(shè)成本高，激勵(lì)約束成效弱。為了依法科學(xué)有效開展垃圾分類，建議健全立法，厘清各方責(zé)任，全面均衡推進(jìn)垃圾分類工作；黨建引領(lǐng)，廣泛宣傳動(dòng)員，促進(jìn)垃圾分類的共治和精治；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各方行為，整體提升垃圾分類的水平；統(tǒng)一規(guī)劃，銜接前后環(huán)節(jié)，推動(dòng)垃圾分類工作順暢運(yùn)轉(zhuǎn)；創(chuàng)新科技，實(shí)施評(píng)價(jià)考核，探索綠色賬戶等激勵(lì)機(jī)制。
先行地區(qū)垃圾分類工作的現(xiàn)狀與成效
在國(guó)家層面，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年發(fā)布了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求在全國(guó)46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。2019年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等9部門進(jìn)而印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，決定在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面啟動(dòng)生活垃圾分類工作。為了有法可依，全國(guó)人大常委會(huì)于2020年4月修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，規(guī)定了在全國(guó)推行生活垃圾分類制度。該法已于2020年9月1日起施行，目前各地按照該法要求，參考北京、上海、深圳、長(zhǎng)沙等垃圾分類先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)謀劃本地垃圾分類體系的建設(shè)工作。在地方層面，目前已有安徽、福建、甘肅、廣東、廣西、貴州、海南、河北、河南、黑龍江等20余個(gè)?。▍^(qū)、市）的200余個(gè)地級(jí)城市啟動(dòng)了垃圾分類工作。在46個(gè)先行地區(qū)中，已有30余個(gè)城市出臺(tái)了生活垃圾分類地方法規(guī)或規(guī)章，其余的也已將生活垃圾分類納入立法計(jì)劃或已形成草案?？傮w來(lái)看，垃圾分類先行地區(qū)取得了如下成績(jī)。一是生活垃圾分類覆蓋率明顯提升。在46個(gè)先行地區(qū)中，生活垃圾分類目前已覆蓋7.7萬(wàn)個(gè)小區(qū)和4900萬(wàn)戶家庭，居民小區(qū)覆蓋率平均達(dá)到53.9%。其中，上海、廈門、杭州、寧波、廣州等18個(gè)城市覆蓋率超過70%，垃圾分類達(dá)標(biāo)率也不斷提升。二是廚余垃圾分出質(zhì)量逐步提高。隨著垃圾分類工作不斷深入推進(jìn)，居民參與率逐步提升，桶前指導(dǎo)力度不斷增加，廚余垃圾分出率不斷提升。如北京市2020年7月家庭廚余垃圾日均分出量為1764噸，分出率為8.13%，較4月下旬的日均309噸，增長(zhǎng)了471%；較5月的日均740噸，增長(zhǎng)了138%。北京市實(shí)施廚余垃圾分出質(zhì)量不合格不收運(yùn)的倒逼機(jī)制后，廚余垃圾質(zhì)量達(dá)標(biāo)的桶站數(shù)已達(dá)75.3%。三是生活垃圾回收利用率顯著提升。目前，廣州的生活垃圾回收利用率達(dá)35.6%，超過《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》提出的2020年年底達(dá)到35%以上的要求。上海居住區(qū)垃圾分類達(dá)標(biāo)率已從2018年的15%提升至90%，日均可回收物回收量較2018年12月增長(zhǎng)3.7倍，濕垃圾分出量增長(zhǎng)1倍，干垃圾處置量減少38%，有害垃圾分出量同步增長(zhǎng)13倍多。
因?yàn)楣ぷ骰A(chǔ)和條件不同，工作尺度和方法不一，垃圾分類先行地區(qū)也出現(xiàn)一些需要解決的問題。
垃圾分類法律依據(jù)不足，工作推進(jìn)“冷熱不均”
一是各地組織推動(dòng)情況“冷熱不均”。各先行地區(qū)為了響應(yīng)中央要求，積極組織部署垃圾分類，總體呈現(xiàn)“上頭熱”的現(xiàn)象。但因缺乏法律依據(jù)，各方職責(zé)不明確，有的市、縣及以下地方政府自覺地層層傳導(dǎo)壓力，社區(qū)熱心宣傳并積極推進(jìn)垃圾分類，而有的地方壓力傳導(dǎo)的不夠，組織推動(dòng)不力，激勵(lì)機(jī)制不健全，工作缺乏主動(dòng)性，出現(xiàn)中間和下頭“熱冷并存”的現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡是垃圾分類工作做得好的，都與強(qiáng)化黨建引領(lǐng)有關(guān)；凡是有物業(yè)服務(wù)的社區(qū)，廚余垃圾分出率會(huì)高于無(wú)物業(yè)服務(wù)的社區(qū)，根據(jù)北京市人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)顯示，其高出率超過60%。
二是企業(yè)包攬垃圾分類工作弱化了政府和居民的責(zé)任。市場(chǎng)化有助于加快垃圾分類進(jìn)度，降低分類成本，便于監(jiān)管考核，因此有的地方政府熱衷于用市場(chǎng)化方式推動(dòng)垃圾分類。雖然這樣做短期可取得一些成效，但實(shí)際上是將自己的推動(dòng)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。一旦企業(yè)的分揀代替居民的源頭分類，垃圾分類就處于“政府出錢、居民旁觀、企業(yè)分類、交差了事”的尷尬境地，既不利于強(qiáng)化基層社會(huì)治理和城市精細(xì)化管理，也不利于居民履行垃圾分類的責(zé)任并養(yǎng)成垃圾分類的文明習(xí)慣。
垃圾分類缺乏統(tǒng)一規(guī)定，地區(qū)差異較明顯
一是垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。當(dāng)前，垃圾分類因地制宜地形成了各具特色的模式，如上海市分為可回收、干垃圾、濕垃圾和有害垃圾四類，北京市分為可回收垃圾、其他垃圾、廚余垃圾和有害垃圾四類。典型地區(qū)的分類標(biāo)準(zhǔn)存在著顯著差異，不利于城市間流動(dòng)人群精準(zhǔn)地遵守各地標(biāo)準(zhǔn)，影響國(guó)家垃圾分類工作的整體推行。
二是垃圾桶設(shè)置各地不一致。在實(shí)施中，即使屬于一個(gè)城市，也存在有的區(qū)域撤桶，有的區(qū)域不撤桶的現(xiàn)象；有的區(qū)段擺一個(gè)桶，有的區(qū)段擺兩個(gè)桶，有的區(qū)段擺四個(gè)桶，甚至農(nóng)村和城市的垃圾桶擺放一個(gè)樣。這些設(shè)置五花八門，缺乏科學(xué)性、有效性和人性化的考慮。
三是分類投放要求不盡合理。如北京市2020年5月1日實(shí)施垃圾分類至今，52.33%的受訪居民反映所住小區(qū)要求廚余垃圾破袋，遇到弄臟手、聞臭味等麻煩。33%的受訪者認(rèn)為小區(qū)內(nèi)垃圾桶撤桶并站、要求按時(shí)按點(diǎn)投放垃圾而其余時(shí)間將垃圾桶上鎖的設(shè)計(jì)不合理，給上班族帶來(lái)了不便，影響垃圾分類的熱情。一些社區(qū)為了服務(wù)和監(jiān)督廚余垃圾破袋投放，還專門派出大量人力現(xiàn)場(chǎng)值守，增加了人力物力的投入。
垃圾分類各環(huán)節(jié)銜接性差，整體績(jī)效難提升
一是前端垃圾分類投放指導(dǎo)粗細(xì)不一。垃圾分類鏈條包含分類投放、垃圾收集、分類運(yùn)輸和末端處置四個(gè)環(huán)節(jié)，居民的前端分類投放是整個(gè)鏈條的起點(diǎn)。如果指導(dǎo)不足，社區(qū)居民對(duì)垃圾分類缺乏了解，則參與興趣不足；如果指導(dǎo)充分，社區(qū)居民熟悉垃圾分類，會(huì)自發(fā)呼吁、自覺參與垃圾分類，使分類成效顯著。這種前端差異會(huì)直接影響后續(xù)垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置的效率。
二是前端投放、中端收運(yùn)和后端處置不對(duì)接。先行地區(qū)的社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)和公共場(chǎng)所都設(shè)置了分類垃圾箱，但這些分類垃圾并未完全做到分類運(yùn)輸，有的是一輛垃圾運(yùn)輸車將所有分類垃圾桶的垃圾混運(yùn)，最后一起焚燒或填埋，影響居民對(duì)分類投放垃圾的配合度和積極性。
垃圾分類體系建設(shè)成本高，激勵(lì)約束成效弱
一是有的地區(qū)盲目購(gòu)置豪華設(shè)備和設(shè)施，增加垃圾分類投入。2017年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》鼓勵(lì)采取“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式促進(jìn)垃圾分類回收線上平臺(tái)與線下物流實(shí)體相結(jié)合。智能回收設(shè)備是“互聯(lián)網(wǎng)＋”與傳統(tǒng)垃圾分類行業(yè)相結(jié)合的方式，但是它并不等于垃圾分類。一些地方盲目引進(jìn)智能甚至豪華智能回收設(shè)備，卻未真正起到培育居民垃圾分類習(xí)慣的作用。單純依托回收企業(yè)進(jìn)行宣傳與教育，會(huì)增加垃圾分類成本。
二是有的激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)不足，實(shí)施效果不理想。一些社區(qū)缺乏垃圾分類配套經(jīng)費(fèi)的支持，物業(yè)公司一般不愿意開展垃圾分類。由于缺乏相關(guān)處罰和垃圾按量收費(fèi)等約束措施，不分類的責(zé)任難以落實(shí)，一些地區(qū)設(shè)立積分兌換獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上班族在消極分類者中占了較大比例，而積極分類并用積分兌換物品的大多為中老年人。兌換東西需要去特定地點(diǎn)，對(duì)一些上班族缺乏吸引力，導(dǎo)致其游離于垃圾分類工作之外。
2020年9月1日，中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類工作的若干意見》。為了在全國(guó)依法、科學(xué)、有效地開展垃圾分類工作，需參考先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮法制的壓力、各方的動(dòng)力、黨建的助力、標(biāo)準(zhǔn)的正力、市場(chǎng)的拉力和輿論的推力，解決上述問題，形成全社會(huì)同頻共振的合力。健全立法，厘清各方責(zé)任，全面均衡推進(jìn)垃圾分類工作建議以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為指導(dǎo)，由國(guó)務(wù)院制定《生活垃圾分類管理?xiàng)l例》，各?。▍^(qū)、市）結(jié)合實(shí)際制定地方垃圾分類條例或辦法，共同構(gòu)建全面、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的生活垃圾分類立法體系，明確各方責(zé)任、分類標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)考核方法和保障措施。參考北京的經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化物業(yè)管理立法，壓實(shí)各方垃圾分類的責(zé)任，如規(guī)定地方政府的組織職責(zé)，列舉環(huán)衛(wèi)公司等市場(chǎng)主體的收運(yùn)義務(wù)，細(xì)化基層自治組織的管理責(zé)任，增設(shè)物業(yè)公司的服務(wù)合同責(zé)任，明確居民和單位的法定義務(wù)。對(duì)于依法盡責(zé)和消極對(duì)待的，分別設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和約束懲戒措施。對(duì)于聘請(qǐng)市場(chǎng)主體協(xié)助開展垃圾分類的，簽訂合同約定各方權(quán)利義務(wù)時(shí)須明確提升居民垃圾分類意識(shí)、培育居民垃圾分類習(xí)慣的宗旨，讓垃圾分類從自發(fā)走向自律，防止“走調(diào)變形”，克服“冷熱不均”的現(xiàn)象。黨建引領(lǐng)，廣泛宣傳動(dòng)員，促進(jìn)垃圾分類的共治和精治一是發(fā)揮黨員模范帶頭作用。垃圾分類是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，建議發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨員為骨干組建聯(lián)系和服務(wù)群眾的隊(duì)伍，定期深入社區(qū)宣傳垃圾分類知識(shí)，組織黨員持續(xù)開展垃圾分類投放指導(dǎo)工作，讓“紅色細(xì)胞”活躍并引導(dǎo)垃圾分類工作。二是動(dòng)員基層組織和居民。可參考上海市設(shè)立垃圾分類公益基金的做法，在全國(guó)建立社區(qū)垃圾分類志愿者的補(bǔ)貼機(jī)制。各社區(qū)（村）明確居（村）民小組長(zhǎng)、片長(zhǎng)、樓長(zhǎng)的職責(zé)，通過目標(biāo)評(píng)價(jià)考核和補(bǔ)貼機(jī)制的引導(dǎo)，匯聚各方力量，提升垃圾分類工作的有效性。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各方行為，整體提升垃圾分類的水平一是逐步統(tǒng)一垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)。在工作初期，分類標(biāo)準(zhǔn)宜簡(jiǎn)便易行，既方便居民，也利于社區(qū)和政府監(jiān)督，整體提升守法水平。隨著社區(qū)居民意識(shí)的整體提高和垃圾分類工作的深入推進(jìn)，再在全國(guó)統(tǒng)一開展精細(xì)的分類管理。建立全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)和投放標(biāo)準(zhǔn)，將垃圾大致分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾；明確辦公區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、街道、商貿(mào)區(qū)、居民區(qū)的垃圾桶設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)實(shí)用性和有效性；在實(shí)施初期適當(dāng)減少投放點(diǎn)，不宜大規(guī)模撤桶，在居民初步形成垃圾分類習(xí)慣后再增設(shè)投放點(diǎn)；建立以定時(shí)定點(diǎn)投放為主、以指定點(diǎn)全天候投放為輔的機(jī)制；不得要求居民破袋投放廚余垃圾等。二是針對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)際情況規(guī)定有效的工作方法和要求。制定城鄉(xiāng)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和要求時(shí)，建議充分考慮城鄉(xiāng)差別、城鄉(xiāng)面積比例和城鄉(xiāng)居民比例，體現(xiàn)農(nóng)村垃圾結(jié)構(gòu)和垃圾分類處置的特殊性。在農(nóng)村，干垃圾收集后運(yùn)至市縣統(tǒng)一填埋或焚燒，濕垃圾就地腐化處置。在人口集中居住的村，建議統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)陽(yáng)光玻璃房或其他處置濕垃圾的設(shè)施。統(tǒng)一規(guī)劃，銜接前后環(huán)節(jié)，推動(dòng)垃圾分類工作順暢運(yùn)轉(zhuǎn)垃圾分類的各環(huán)節(jié)須配套銜接，才能高效運(yùn)行。建議將垃圾分類投放作為居民的法定責(zé)任，將分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理作為政府及與政府建立相關(guān)合同關(guān)系的垃圾收運(yùn)處理企業(yè)的法定責(zé)任，將源頭減量作為生產(chǎn)及服務(wù)類企業(yè)、居民、公共機(jī)構(gòu)等應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。各地在設(shè)計(jì)實(shí)施方案時(shí)，須以垃圾分類和防止分類后的垃圾混同為工作導(dǎo)向，厘清工作鏈條上各方責(zé)任，促進(jìn)前后端工作的有機(jī)銜接。在措施方面，除了加大垃圾分類設(shè)施設(shè)備、垃圾分類運(yùn)輸工具、垃圾分類處置場(chǎng)所等方面的投入，還應(yīng)對(duì)居民建立不分類就勸阻甚至處罰的機(jī)制，對(duì)社區(qū)建立不分類就不收運(yùn)的機(jī)制，對(duì)收運(yùn)企業(yè)建立不分類收運(yùn)就重罰的機(jī)制，對(duì)處置企業(yè)建立不分類處置就嚴(yán)懲的機(jī)制。對(duì)于廚余垃圾，建議推廣培育黑水虻的做法，防止一燒了之。創(chuàng)新科技，實(shí)施評(píng)價(jià)考核，探索綠色賬戶等激勵(lì)機(jī)制一是創(chuàng)新成本合理的“互聯(lián)網(wǎng)＋”信息管理系統(tǒng)。建議參考杭州富陽(yáng)區(qū)新桐鄉(xiāng)等地經(jīng)驗(yàn)，將“互聯(lián)網(wǎng)＋垃圾分類”的信息化管理模式和智能垃圾分類設(shè)備引入垃圾分類體系，開發(fā)信息采集、投放溯源、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、管控垃圾流向和數(shù)據(jù)自動(dòng)上傳等功能，設(shè)計(jì)激勵(lì)居民參與垃圾分類投放、追溯居民錯(cuò)誤投放行為、統(tǒng)計(jì)區(qū)域居民參與率和投放正確率、查詢區(qū)域垃圾管理體系和責(zé)任人等功能，讓現(xiàn)代信息科技成為區(qū)域垃圾分類的好助手。針對(duì)無(wú)參與投放記錄或記錄不良好的居民，加大宣教和扶持力度。為了防止徒增垃圾分類成本，建議各地禁止采購(gòu)豪華設(shè)備，防止以其替代對(duì)文明行為的培育。二是探索新型激勵(lì)模式調(diào)動(dòng)積極性。生活垃圾分類文明習(xí)慣的養(yǎng)成需要激勵(lì)與約束并舉，建議對(duì)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）采取評(píng)價(jià)考核措施，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等激勵(lì)約束措施；將生活垃圾分類服務(wù)支出計(jì)入物業(yè)服務(wù)成本；把推行綠色賬戶作為居民垃圾分類評(píng)價(jià)考核的抓手。上海市從2013年起試點(diǎn)垃圾分類“綠色賬戶”模式，即以專項(xiàng)回收活動(dòng)及綠色積分累積為主要形式，市民只要每天正確分類垃圾就可以獲得“綠色賬戶”積分。積分累積后可在相關(guān)平臺(tái)方便地兌換優(yōu)惠資源，以此宣傳并激勵(lì)更多市民參與生活垃圾分類。上海市立法實(shí)施垃圾分類一年多來(lái)，取得的巨大突破與成績(jī)離不開“綠色賬戶”的支持，建議在全國(guó)推廣該經(jīng)驗(yàn)。常紀(jì)文：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員
趙凱：中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)
侯允：中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)“互聯(lián)網(wǎng)+”資源循環(huán)利用專委會(huì)秘書長(zhǎng)
（載于《環(huán)境保護(hù)》2020年第22期）
文獻(xiàn)來(lái)源：常紀(jì)文, 趙凱, 侯允 . 在全國(guó)依法科學(xué)有效推進(jìn)垃圾分類的建議[J]. 環(huán)境保護(hù), 2020, 48(22): 47-49.
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