城市黑臭水體治理的PPP探索

近年來(lái)，壓在地方政府身上的環(huán)保壓力持續(xù)加碼：大氣治理、黑臭水體和城市垃圾，應(yīng)該是新聞報(bào)道中被提及最多的幾項(xiàng)。多年的粗放發(fā)展導(dǎo)致的歷史欠帳，在“十三五”開(kāi)始要被清算。雖然到了冬季，新聞上最受關(guān)注的依然是霧霾，但對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)影響最大的，卻是黑臭水體治理。因?yàn)榇髿忸I(lǐng)域面臨的主要問(wèn)題，更多的不是技術(shù)問(wèn)題而是管理問(wèn)題，在當(dāng)前的國(guó)情下務(wù)實(shí)地把點(diǎn)源排放的達(dá)標(biāo)率做到及格，比大氣治理的技術(shù)研發(fā)重要得多。而城市的黑臭水體治理，卻要同時(shí)面臨各項(xiàng)技術(shù)和管理，甚至商業(yè)模式、交易界面和投融資等方面的綜合難題。

黑臭水體PPP項(xiàng)目的基本模式，也是其最大的進(jìn)步，是以長(zhǎng)期維護(hù)為基礎(chǔ)的斷面考核為中心的綜合績(jī)效考核要求為交易界面的第一要素。由于這個(gè)原因，在PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方必須承擔(dān)技術(shù)集成的要責(zé)，而恰恰從技術(shù)角度而言，黑臭水體面臨的問(wèn)題相當(dāng)復(fù)雜。筆者結(jié)合在?？诤诔羲w治理項(xiàng)目擔(dān)任組長(zhǎng)參與評(píng)標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，曾經(jīng)用“水利公司愛(ài)水沖、園林公司偏濕地、環(huán)保公司迷技術(shù)、排水公司玩地下”的順口溜表述了來(lái)自不同流派的投標(biāo)人的方案中各自的偏重，這也從一個(gè)角度體現(xiàn)了當(dāng)前黑臭水體治理在以“水環(huán)境、水資源、水生態(tài)”這三元關(guān)系平衡取舍上的難度，而這種難度又需要考慮每個(gè)城市甚至每條河流的不同環(huán)境，還要考慮不同時(shí)期不同氣候的影響，比如短期超大的降雨量對(duì)設(shè)施的沖擊。之所以有這四類不同的技術(shù)傾向，背后也有相關(guān)部委不同視角和其關(guān)聯(lián)緊密的專家的研究偏重，并以此影響到水利工程類中央企業(yè)和各地排水公司所參與PPP黑臭水體治理項(xiàng)目時(shí)的各自擅長(zhǎng)。而園林公司和環(huán)保技術(shù)公司也更容易從其在市場(chǎng)上所擅長(zhǎng)的技術(shù)出發(fā)，來(lái)組織整體的方案。但是，英雄不問(wèn)出身，在最終要達(dá)到斷面考核標(biāo)準(zhǔn)的壓力前提下，無(wú)論哪個(gè)來(lái)源的企業(yè)都要面臨2017年底和2020年底兩個(gè)大考，都需要真正理解黑臭水體治理的內(nèi)在規(guī)律，安排好分布在岸上岸下、內(nèi)源外源的各治理要素之間的統(tǒng)籌關(guān)系和結(jié)合考核時(shí)間表的相關(guān)投資施工優(yōu)先級(jí)，并在長(zhǎng)期維護(hù)中結(jié)合非技術(shù)的社會(huì)管理類要素與地方政府緊密合作，對(duì)上述挑戰(zhàn)，社會(huì)資本方需要在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得項(xiàng)目的喜悅中保持高度的壓力和充分的準(zhǔn)備。

在商業(yè)模式上，傳統(tǒng)以BOT模式發(fā)展的社會(huì)資本，如何在邊界模糊、技術(shù)復(fù)雜、維護(hù)難度大、融資需求高、可運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)資產(chǎn)占比極低的項(xiàng)目背景下開(kāi)發(fā)出適合自己的模式?為此企業(yè)也要面臨很多挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)污水廠BOT的PPP1.0模式可以按量計(jì)費(fèi)，可以簡(jiǎn)單按進(jìn)出水水質(zhì)進(jìn)行考核，相對(duì)在資本市場(chǎng)也被廣泛接受。而在海綿城市和黑臭水體這類PPP2.0類型的項(xiàng)目中，很多之前的習(xí)慣路徑已經(jīng)被顛覆。在這些問(wèn)題中，有些屬于細(xì)節(jié)但是依然很糾結(jié)的麻煩，比如稅收的問(wèn)題;相對(duì)復(fù)雜的，比如政府在PPP項(xiàng)目中要求打捆有些“商業(yè)經(jīng)營(yíng)性”資產(chǎn)(分享河道景觀改善后收益的收費(fèi)公園、餐廳甚至商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等)，會(huì)讓不少不具備這類能力的社會(huì)資本猶豫不決，原因是政府對(duì)這部分商業(yè)運(yùn)作的空間的估計(jì)往往比社會(huì)資本樂(lè)觀得多，而由此導(dǎo)致政府付費(fèi)部分的預(yù)期無(wú)法統(tǒng)一。當(dāng)然，對(duì)于社會(huì)資本而言，最根本性的問(wèn)題還是在付費(fèi)模式和保障上。

在中央政府高強(qiáng)度的環(huán)境要求的壓力下，地方政府面對(duì)環(huán)保都面臨著巨大的資金缺口，PPP在中國(guó)的強(qiáng)融資屬性，使很多地方政府都希望由社會(huì)資本來(lái)解決他們目前缺錢的問(wèn)題。根據(jù)我們所掌握的情況，發(fā)達(dá)的一二線城市，資金相對(duì)充裕，在利用PPP來(lái)做黑臭水體治理上的積極性要弱于其他三四線城市，這是因?yàn)樗麄兞私夂诔羲w治理的難度，以及這種難度與PPP相結(jié)合所帶來(lái)的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)和管理成本。所以即便有發(fā)改委和財(cái)政部的大力推動(dòng)，在這些城市利用PPP治理黑臭水體的投資比例小于其他城市。而與此背離的是，社會(huì)資本作為墊資方參與黑臭水體治理，當(dāng)然從資金安全的角度所選擇的城市標(biāo)準(zhǔn)恰恰與其意愿相反，這也是很多黑臭水體PPP項(xiàng)目面臨落地難的原因之一。與此同時(shí)，當(dāng)一些工程性企業(yè)從之前的BT轉(zhuǎn)型進(jìn)入PPP時(shí)，他們更希望采取提高工程造價(jià)先期收回工程利潤(rùn)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的投資安全，而這種關(guān)注重點(diǎn)導(dǎo)致其更關(guān)注工程總額，更關(guān)注前期施工，那么這種傾向又與黑臭水體治理的系統(tǒng)復(fù)雜性(工程只是其中一環(huán))和結(jié)合前期充分調(diào)研和合理規(guī)劃安排長(zhǎng)期維護(hù)的需求相背離。這些都對(duì)黑臭水體PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果帶來(lái)了困擾。因此，地方政府在實(shí)施黑臭水體治理的PPP項(xiàng)目中，需要對(duì)此有針對(duì)性措施，比如強(qiáng)化股權(quán)的鎖定和退出時(shí)間，前期方案比選階段留有足夠時(shí)間和評(píng)比權(quán)重，按照國(guó)家發(fā)改委所頒布的PPP導(dǎo)則的要求落實(shí)包含工程的招標(biāo)程序以達(dá)到預(yù)算控制等要求。

當(dāng)然，對(duì)于大量的黑臭水體PPP項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)的融資模式也需要調(diào)整。即便有上述針對(duì)性的措施，大部分的資金承擔(dān)方其實(shí)是來(lái)自各大銀行或者一些明股實(shí)債的金融產(chǎn)品。這些金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)在對(duì)黑臭水體PPP的理解和準(zhǔn)備相對(duì)也不足，更多時(shí)候是看重背后的政府信用，或者干脆選擇盯緊企業(yè)的信用，后者導(dǎo)致了央企和國(guó)企在競(jìng)爭(zhēng)中的融資優(yōu)勢(shì)。對(duì)于這方面是否會(huì)造成國(guó)進(jìn)民退在此不予置評(píng)，筆者只是想提醒，在“河長(zhǎng)制”、水十條的“末位公示”、住建部的信息公開(kāi)措施等各種高壓政策下，如果社會(huì)資本所實(shí)施的黑臭水體治理工程未達(dá)到效果，2017年和2020年的兩次大考不能及格，必然會(huì)帶來(lái)政府付費(fèi)的延遲和扣減，而隨后傳導(dǎo)到金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)收賬款的安全。因此，簡(jiǎn)單的類似投融資平臺(tái)模式的放款習(xí)慣已經(jīng)不適用現(xiàn)在的PPP項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)社會(huì)資本類的環(huán)保公司的技術(shù)實(shí)力和口碑有充分的了解，對(duì)其所參與的項(xiàng)目的流程規(guī)范性、方案科學(xué)性和協(xié)議的嚴(yán)謹(jǐn)性充分調(diào)研，才能確保貸款資金的安全。

最后，這些海綿城市和黑臭水體PPP項(xiàng)目，以及財(cái)政部聲稱的2017年開(kāi)始將強(qiáng)制實(shí)施污水處理和垃圾焚燒的PPP的舉措，都在深度改變城市污水處理和環(huán)保的產(chǎn)業(yè)格局。各地政府所控制的傳統(tǒng)水司如何生存和抓住機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展?各類中小環(huán)保技術(shù)企業(yè)(民企居絕對(duì)優(yōu)勢(shì))如何與國(guó)企巨頭和上市公司展開(kāi)合作?傳統(tǒng)的水務(wù)投資公司如何在與中央企業(yè)工程公司和園林上市公司的競(jìng)爭(zhēng)中守住自己的優(yōu)勢(shì)陣地?各類環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用和百花齊放如何能夠達(dá)到環(huán)境效果的最終改善和生態(tài)化的目標(biāo)?被定位為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的節(jié)能環(huán)保行業(yè)中，城市水環(huán)境相關(guān)的部分作為最有可能培育出最多的百億級(jí)公司的子領(lǐng)域，能夠達(dá)成國(guó)家所期許的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)嗎?而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又如何與城市的發(fā)展和供給側(cè)改革所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相生相容?這些從產(chǎn)業(yè)端應(yīng)對(duì)“水十條”下黑臭水體治理所進(jìn)行的探索和思考，是最值得關(guān)注的問(wèn)題。

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