3月5日李克強(qiáng)總理在全國人民代表大會上做的政府工作報告(以下簡稱“報告”)中多處提到了能源。黨的十八大后，面對能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢，習(xí)近平總書記從保障國家能源安全的全局高度，提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略。自碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提出以來，進(jìn)一步豐富了能源安全新戰(zhàn)略的內(nèi)涵。本文嘗試從能源的四個革命和一個合作的視角對報告中關(guān)于能源的提法進(jìn)行初步解讀供參考。
一、 能源消費革命
與2014年能源革命提出的“堅決控制能源消費總量”顯著不同，報告指出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。能耗強(qiáng)度管控方面更靈活，報告指出能耗強(qiáng)度目標(biāo)在“十四五”規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌考核，并留有適當(dāng)彈性。為了有序推動碳達(dá)峰和碳中和工作，有力地落實碳達(dá)峰方案，碳排放總量將逐步取代能源消費總量成為首要控制的指標(biāo)，報告提出推動能耗 “雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度 “雙控”轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。對于高耗能項目依然繼續(xù)嚴(yán)控，報告指出堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發(fā)展。我國能源效率水平仍然較低，能源節(jié)約對我國能源消費革命作用顯著，報告中提出實施全面節(jié)約戰(zhàn)略。
二、能源供給革命
在2021年取得的成績方面，報告前兩點均提出煤炭相關(guān)的內(nèi)容：一是宏觀層面強(qiáng)調(diào)了著力解決煤炭電力供應(yīng)緊張問題；二是助企紓困方面，煤電和供熱企業(yè)實施階段性緩繳稅費。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面單獨作為成績來談，能源領(lǐng)域指出可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模突破10億千瓦，出臺碳達(dá)峰行動方案，啟動全國碳排放權(quán)交易市場。能源供給革命與能源消費革命密不可分，能源消費管控方面從能耗 “雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度 “雙控”的轉(zhuǎn)變本質(zhì)上是為了推動能源供給結(jié)構(gòu)的變革。
能源供應(yīng)安全對穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。報告中指出確保糧食能源安全，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，保障民生和企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營用電；增強(qiáng)國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，加快油氣、礦產(chǎn)等資源勘探開發(fā)，完善國家戰(zhàn)略物資儲備制度，保障初級產(chǎn)品供給。
關(guān)于推動能源低碳轉(zhuǎn)型的原則，報告指出推動能源革命，確保能源供應(yīng)，立足資源稟賦，堅持先立后破、通盤謀劃，推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型。對煤炭在能源低碳轉(zhuǎn)型中的發(fā)展方式給出了相應(yīng)的思路，報告指出加強(qiáng)煤炭清潔高效利用，有序減量替代，推動煤電節(jié)能降碳改造、靈活性改造、供熱改造。報告高度重視可再生能源，從可再生能源電源及配套電源以及可再生能源消納方面多角度提出了相應(yīng)的任務(wù)，具體包括推進(jìn)大型風(fēng)光電基地及其配套調(diào)節(jié)性電源規(guī)劃建設(shè)，提升電網(wǎng)對可再生能源發(fā)電的消納能力。重大能源基地和設(shè)施投資規(guī)模大，影響面廣，涉及到國家的能源安全戰(zhàn)略，報告將重要能源基地和設(shè)施，加快城市燃?xì)夤艿赖裙芫W(wǎng)更新改造納入到擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略板塊中。
三、能源技術(shù)革命
關(guān)于具體地能源技術(shù)方面，報告沒有具體的闡述，主要包括推進(jìn)綠色低碳技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，建設(shè)綠色制造和服務(wù)體系，推進(jìn)鋼鐵、有色、石化、化工、建材等行業(yè)節(jié)能降碳。但是，報告在宏觀層面提出了實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，具體的行動分別是提升科技創(chuàng)新能力、加大企業(yè)創(chuàng)新激勵力度、增強(qiáng)制造業(yè)核心競爭力和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢哉f，我國為能源技術(shù)革命創(chuàng)造了日益完善的創(chuàng)新環(huán)境正逐步的從戰(zhàn)略層面快速的轉(zhuǎn)換到實施層面，不論是能源企業(yè)還是研究人員的創(chuàng)新熱情均逐步被調(diào)動起來。
當(dāng)前，在碳達(dá)峰和碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)指引下，我國能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展成為必然趨勢，需通過能源技術(shù)革命促進(jìn)能源供給更加清潔低碳化，能源消費更加高效。能源技術(shù)布局應(yīng)兼顧能源產(chǎn)業(yè)投資大、關(guān)聯(lián)多、周期長、慣性強(qiáng)的特點以及我國資源和需求特點，并實現(xiàn)與世界能源高科技相銜接。為適應(yīng)從當(dāng)前到碳達(dá)峰再到碳中和的能源技術(shù)需求，滿足不同階段需要不同特征的能源技術(shù)，包括實現(xiàn)碳達(dá)峰前所需的能源創(chuàng)新性技術(shù)，碳達(dá)峰后到碳中和的能源前瞻性技術(shù)和能源顛覆性技術(shù)。許多觀點均認(rèn)為未來能源領(lǐng)域競爭的核心將是能源技術(shù)的競爭，我國應(yīng)提早布局煤炭清潔能源技術(shù)等低碳能源技術(shù)確保我國能源系統(tǒng)先立后破、開發(fā)低成本的可再生能源利用技術(shù)和智能電網(wǎng)等零碳能源技術(shù)實現(xiàn)化石能源的規(guī)模化替代以及碳捕集和封存等負(fù)碳能源技術(shù)實現(xiàn)難以削減碳排放的抵消。
四、能源體制革命
能源對于經(jīng)濟(jì)社會的影響是全局性的，直接影響到市場主體的經(jīng)營行為。報告圍繞改善具有公共事業(yè)屬性能源企業(yè)自身的經(jīng)營狀態(tài)、為市場主體提供更好的用能環(huán)境方面提出了多方面的優(yōu)化措施。
一是支持能源企業(yè)健康運營。電力和燃?xì)鈱儆诮?jīng)濟(jì)社會的公共事業(yè)單位，政府高度重視電力、燃?xì)馄髽I(yè)的經(jīng)營狀況。報告指出，重點支持制造業(yè)，全面解決制造業(yè)、科研和技術(shù)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、電力燃?xì)?、交通運輸?shù)刃袠I(yè)留抵退稅問題。
二是優(yōu)化市場主體的用能和用電市場環(huán)境。能源和電力行業(yè)不合理的用能和用電政策制度對優(yōu)化營商環(huán)境非常重要。報告指出清理轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)不合理加價，支持地方對特殊困難行業(yè)用電實行階段性優(yōu)惠政策。深化投資審批制度改革，做好用地、用能等要素保障，對國家重大項目要實行能耗單列。
三是能源與金融的跨界融合應(yīng)用。能源和電力消費的情況可以從側(cè)面客觀的反映企業(yè)的經(jīng)營狀況，這些數(shù)據(jù)對于金融機(jī)構(gòu)有效的支持實體經(jīng)濟(jì)防范風(fēng)險十分重要，報告指出推進(jìn)涉企信用信息共享，加快稅務(wù)、海關(guān)、電力等單位與金融機(jī)構(gòu)信息聯(lián)通。
四是倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色消費新理念。循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色消費理念的發(fā)展需要政策引導(dǎo)促使形成新的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長新動力，并從消費側(cè)倒逼供應(yīng)側(cè)的綠色低碳改革進(jìn)程。報告指出加強(qiáng)固體廢物和新污染物治理，推行垃圾分類和減量化、資源化；完善節(jié)能節(jié)水、廢舊物資循環(huán)利用等環(huán)保產(chǎn)業(yè)支持政策；繼續(xù)支持新能源汽車消費，鼓勵地方開展綠色智能家電下鄉(xiāng)和以舊換新；完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。
五、國際合作
從我國對國際能源原材料供需形勢來看，報告指出能源原材料供應(yīng)仍然偏緊。特別是近年來國際形勢日趨復(fù)雜，我國石油和天然氣對外依存度日益攀升，能源安全供應(yīng)問題更加凸顯。隨著新冠疫情全球爆發(fā)，“逆全球化”和“去全球化”的呼聲越來越高。然而，我國能源對外依存度持續(xù)攀升，我國在煤炭、石油和天然氣這三個領(lǐng)域均已成為全球最大的凈進(jìn)口國。同時，美國、澳大利亞和加拿大等西方國家與我國的關(guān)系日趨復(fù)雜化，而這三個國家名列全球前五大煤炭、石油和天然氣凈出口國，導(dǎo)致我國能源安全供應(yīng)不確定性進(jìn)一步增加。以澳大利亞為例，2018年以來，十多個中方赴澳投資項目都被澳方以莫須有的所謂“國家安全”理由拒絕，這其中包括香港長江基建集團(tuán)收購澳天然氣集團(tuán)等基礎(chǔ)設(shè)施，給我國企業(yè)造成巨額損失。由于澳方針對中國企業(yè)采取的一系列歧視性做法，中國企業(yè)對澳大利亞投資自2017年起連年大幅下降，2020年投資額較2016年下降85%。
國際合作方面在報告中筆墨較少，但從報告全文對能源安全的高度的思路，以及我國當(dāng)前在國際經(jīng)濟(jì)、政治、軍事地位并不處于優(yōu)勢地位，預(yù)計未來我國在國際能源合作領(lǐng)域?qū)⒉扇「又?jǐn)慎的態(tài)度，加強(qiáng)能源低碳轉(zhuǎn)型，主要通過增加可再生能源的使用規(guī)模提高國內(nèi)能源供應(yīng)能力降低對國外能源的依賴，有力地管控國際能源供應(yīng)風(fēng)險。
建議客觀面對當(dāng)前我國以化石能源為主體的能源形勢，增強(qiáng)煤炭、石油和天然氣的儲備體系。一是加快石油儲備體系建設(shè)，建設(shè)石油儲備設(shè)施，增加儲備量，建立庫存增減、安全運營和商業(yè)運營的管理體系。二是構(gòu)建兼顧季節(jié)供需平衡和國內(nèi)外供需平衡的天然氣安全供應(yīng)體系。三是各大主要煤炭主產(chǎn)區(qū)、主要消費區(qū)建立煤炭儲備體系。(作者：孫李平 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院能源金融中心主任)
原標(biāo)題：IIGF兩會觀點 | 從“四個革命、一個合作”的視角解讀2022年政府工作報告中的能源安全新戰(zhàn)略