全國碳市場第一個履約周期圓滿謝幕，第二個履約周期的各項工作安排也于近日公布。生態(tài)環(huán)境部2022年3月15日發(fā)布了《關于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》(下稱“工作通知”)，要求各省、自治區(qū)、直轄市的生態(tài)環(huán)境廳(局)加強企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)管理工作，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。本文通過對比2021年與2022年的《工作通知》，明晰碳市場第二履約周期的工作重難點，特別是基于第一個履約周期內(nèi)碳市場暴露的數(shù)據(jù)造假問題，2022年的《工作通知》在工作方法、核算指南方面均作出了針對性地調(diào)整。
一、事件概覽：全國碳市場第二個履約周期工作安排出爐
新版的《工作通知》針對發(fā)電行業(yè)提出的重點工作包括重點企業(yè)排放數(shù)據(jù)的報告、排放報告的第三方核查、對核查機構的強化管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計劃的更新、2022年度重點排放單位名錄的確定公開以及日常監(jiān)管的加強。此外，針對其他尚未納入全國碳市場的石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航的重點企業(yè)，生態(tài)環(huán)境部也對其溫室氣體排放的報告與核查做出了詳細要求。
值得注意的是，重點排放企業(yè)需要在2022年3月31日前通過環(huán)境信息平臺，公布全國碳市場第一個履約周期(2019-2020年度)經(jīng)核查的溫室氣體排放相關信息，具體包括企業(yè)基本信息、機組及生產(chǎn)設施信息、低位發(fā)熱量和碳含量的測定方法、排放量信息、生產(chǎn)經(jīng)營變化情況、技術服務機構情況、履約清繳情況等。實際上，去年初印發(fā)的《碳排放權交易管理辦法(試行)》在第二十五條中便明確規(guī)定，重點排放單位編制的年度溫室氣體排放報告應當定期公開并接受社會監(jiān)督，但后續(xù)發(fā)布的2021年工作通知并未對此做出規(guī)定。企業(yè)碳排放信息的網(wǎng)絡公示對于促進碳市場的平穩(wěn)高效運行具有重要意義，既有利于形成有效的群眾監(jiān)督，增加企業(yè)造假難度，也有助于利用公開透明的碳配額供需信息，促進碳市場價格發(fā)現(xiàn)效率的提高和交易流動性的提升。
與2021年3月29日發(fā)布的《關于加強企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關工作的通知》相比，2022年的工作通知在工作要求和時間安排上體現(xiàn)了延續(xù)性，比如對排放報告、報告核查的要求基本保持不變，兩項工作的截止時間節(jié)點也沿用了去年的3月31日和6月30日。與此同時，在納入企業(yè)門檻上，依然以2.6萬噸二氧化碳當量為標準，將2019-2020年間任一年份溫室氣體排放達標的電力企業(yè)作為全國碳市場的重點排放單位進行管控。對于此前呼聲很高、被認為有望很快被納入全國碳市場覆蓋范圍的鋼鐵、有色和建材行業(yè)，則將延續(xù)去年的規(guī)定，僅需于9月30日和12月31日前分別完成碳排放數(shù)據(jù)的報告與核查，無需參與實質(zhì)的交易和履約清繳。與之類似的還有石化、化工、造紙和民航等行業(yè)，預計這些行業(yè)都將在“十四五”期間逐步成熟后納入全國碳市場。
二、重點強調(diào)：針對檢測報告核查的環(huán)節(jié)，努力提升排放數(shù)據(jù)質(zhì)量
在保持一定政策連貫性的同時，今年發(fā)布的管理工作通知也針對去年碳市場中暴露出來的MRV體系不健全、排放報告數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳的問題進行了針對性的調(diào)整。根據(jù)2022年3月14日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部公開中碳能投等機構碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型問題案例(2022年第一批突出環(huán)境問題)》，去年底生態(tài)環(huán)境部組織31個工作組開展碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)第三方碳核查服務機構存在篡改偽造檢測報告、制作虛假煤樣、報告結論失真失實等突出問題，危害碳市場的平穩(wěn)健康運行。4月8日下午，碳達峰碳中和工作領導小組辦公室召開電視電話會議，通報碳市場數(shù)據(jù)造假有關問題，部署嚴厲打擊碳排放數(shù)據(jù)造假行為、推進碳市場健康有序發(fā)展工作。
有鑒于此，今年的工作通知中明確提出要加強對核查技術服務機構的管理，包括對編制2019-2021年核查報告的技術服務機構的工作質(zhì)量、合規(guī)性、及時性等進行評估，并將評估結果于2022年7月30日前通過環(huán)境信息平臺向社會公開。對第三方核查服務機構的評估和公開將有力地約束這些機構的行為，督促其盡職勤勉地核查企業(yè)的碳排放報告，提升碳排放報告的真實性、準確性和完整性。
除了直接針對第三方機構的管控措施以外，生態(tài)環(huán)境部還從分支機構監(jiān)管職能的落實入手，組織市級生態(tài)環(huán)境主管部門按照“雙隨機、一公開”的方式，對名錄內(nèi)的重點排放單位進行日常監(jiān)管與執(zhí)法，并要求市級生態(tài)環(huán)境主管部門在每個季度后第一個月的中旬向生態(tài)環(huán)境部報告上一季度日常監(jiān)管工作的執(zhí)行情況。定期、高頻的報告制度將對碳市場監(jiān)管體系的常態(tài)化、高效化運行起到積極的促進作用，幫助夯實碳市場有效運行的數(shù)據(jù)基礎。
此外，工作通知還在保障措施的部分提出要求，各地方應當對碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督幫扶專項行動中通報的典型案例進一步核實整改，加強對被通報的重點排放企業(yè)、第三方核查機構、檢驗檢測機構的監(jiān)管力度。其中，將被通報的重點排放單位列為日常監(jiān)管的重點對象，對查實的有關違法違規(guī)行為依法從嚴處罰。對于被通報的核查技術服務機構，各地方應審慎委托其承擔2021年度核查工作。對于被通報的檢驗檢測機構，各地方應審慎采信其碳排放相關檢測報告結果。
更重要的一點是，今年的工作通知針對碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制提出了更具操作性也更有約束力的流程規(guī)范，要求企業(yè)逐月向環(huán)境信息平臺報送相關數(shù)據(jù)及原始憑證。根據(jù)《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設施(2022年修訂版)》的要求，發(fā)電行業(yè)的重點排放單位自2022年4月起，需要在每月結束后40日內(nèi)，通過環(huán)境信息平臺對碳排放量核算相關的參數(shù)數(shù)據(jù)、加蓋CMA資質(zhì)認定標志的檢測報告、發(fā)電設施的生產(chǎn)數(shù)據(jù)進行存證。利用數(shù)字化系統(tǒng)的手段對煤樣送檢結果進行月度存證，可以防止造假行為，并且將繁瑣的資料收集鑒別工作化整為零，大大降低了年終碳核算與碳核查的工作復雜性，為碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高注入了技術支撐。與此同時，月度燃料消耗量和月度供電量等投入產(chǎn)出信息的定期報送能有效地幫助重點排放企業(yè)建立起數(shù)據(jù)定期報送制度，特別是對于那些不具備信息系統(tǒng)建設和專業(yè)碳資產(chǎn)管理能力的中小發(fā)電企業(yè)而言，這一點尤其重要。
最后，鑒于碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量工作的重要性和艱巨性，以及多項新增工作要求可能會對全國碳市場各參與主體造成一定的工作負擔，阻滯工作進度的按時推進。因此生態(tài)環(huán)境部在工作通知中對于配額核定和清繳履約的截止時點暫未做明確限定 ，而是根據(jù)碳市場管理工作的實際情況以及數(shù)據(jù)質(zhì)量提升計劃的執(zhí)行效果，另擇時間進行公布。這充分反映出碳市場監(jiān)管層對于MRV數(shù)據(jù)質(zhì)量的高度重視，堅信準確可靠的數(shù)據(jù)才是碳排放權交易市場有效規(guī)范運行的生命線。
三、細節(jié)對比：排放核算指南中的細節(jié)調(diào)整
新版排放核算指南 明確了用于生產(chǎn)的核算邊界，充分融入碳中和概念，強調(diào)了元素碳測量的獲取、檢測、保存等環(huán)節(jié)的標準化和披露，同時在信息披露中體現(xiàn)了鑒證的思想，確保了披露信息的科學性、可行性與可比性，有效促進社會產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、綠色轉型，助力“雙碳”目標實現(xiàn)。
(一)發(fā)電企業(yè)的碳排放核算邊界及排放源更為明確
新版排放核算指南中將除塵裝置納入了發(fā)電設施的核算邊界中，明確提出廠內(nèi)其他輔助生產(chǎn)系統(tǒng)(如化驗、機修、庫房、運輸?shù)?及附屬生產(chǎn)系統(tǒng)(如生產(chǎn)智慧、食堂、浴室等)不囊括在發(fā)電設施的核算邊界中。
新版排放核算指南中明確將脫硫脫硝裝置使用化石燃料加熱煙氣的二氧化碳排放列為排放源之一，并將污泥歸為垃圾中的一類，計算其焚燒發(fā)電機等燃料中化石燃料產(chǎn)生的二氧化碳排放，同時比舊版排放核算指南 增添一項統(tǒng)計指標，要求企業(yè)計算生物質(zhì)發(fā)電機組、垃圾(含污泥)焚燒發(fā)電機組的摻燒化石燃料熱量年均占比。新版指南更為明確了核算邊界和排放源，增強了碳排放披露數(shù)據(jù)的可比性。
(二)新版化石燃料計算排放量的公式更為科學、合理
新版排放核算指南中將化石燃料燃燒分為開展元素碳實測、燃煤元素碳實測及未開展元素碳實測的或實測不符合指南要求等三類情況，對于三類不同的化石燃料燃燒實測類型匹配不同的測算公式，相比舊版排放核算指南中對于所有化石燃料燃燒運用同一條公式，新版的公式更科學、合理，更具有可行性。
表 1 新舊版化石燃料燃燒排放核算公式對比
(三)規(guī)范能源消耗量統(tǒng)計
新版排放核算指南中明確了化石燃料消耗量是根據(jù)排放單位用于生產(chǎn)的能源實際測量值來確定的。同時在統(tǒng)計上參考了國家標準，規(guī)范了能源消耗量的統(tǒng)計，表明能源消耗量的統(tǒng)計要符合GB 21258和DL/T 904的相關要求，非生產(chǎn)使用的、基建和技改項目建設以及副產(chǎn)品利用所使用的能源不納入統(tǒng)計范圍內(nèi)。除此之外，新版指南中約定了各種儀器的校驗周期，規(guī)定了燃油、燃氣消耗量的測量周期，對于不具備入爐煤測量條件的情況，采用不披露則解釋的原則。
(四)細化了燃煤元素檢測方法標準
新版排放核算指南中燃煤相關項目/參數(shù)的檢測方法標準細化了制樣和化驗項目的檢測方式。在制樣項目上，新版指南分為人工制樣和機械制樣，補全了舊版指南中的制樣方式；在化驗項目上，新版指南羅列了五類型參數(shù)的測量分析方法，分別為全水分、水分灰分和揮發(fā)分、發(fā)熱量、全硫、碳，對比舊版指南中以元素為分類參數(shù)的測量方法指引，新版指南所列示的測量分析方法更為簡單易懂，更具可行性。新版排放核算指南還規(guī)范了燃煤元素碳含量的采樣頻率以及各種采樣頻率所匹配的計算方式。
(五)更新了電網(wǎng)排放因子以及發(fā)電量、供電量和廠用電量的計算范圍與公式
新版排放核算指南按照最新的電網(wǎng)排放因子進行了更新，最新采用0.5810tCO2/MW·h。另外，強調(diào)了除塵及脫硫脫硝裝置消耗電量需統(tǒng)計在廠用電量范圍內(nèi)，同時羅列了七種不計入廠用電的情況，全為非正式生產(chǎn)用電的情況。新版指南還更新了熱電聯(lián)產(chǎn)機組的供電量計算公式，并對月度生產(chǎn)廠用電量大于發(fā)電量情況下的供電量計算加以說明。
(六)更新了供熱量和供熱比的計算以及數(shù)據(jù)檢測、獲取的方式
新版排放核算指南中的供熱量統(tǒng)計明確表示不包括煙氣余熱利用供熱。在供熱量數(shù)據(jù)獲取上，界定了對外供熱的范圍，明確供熱存在回水的計算方式，增加了蒸汽及熱水溫度、壓力數(shù)據(jù)獲取的優(yōu)先序。另外，對鍋爐向外直供蒸汽及鍋爐無向外直供蒸汽兩種情況下的共熱比計算方式作出了更新和公式補充說明，說明了在部分參數(shù)不可獲取情況下的計算方式。同時新版指南中明確指引企業(yè)按照計算公式計算月度和年度供熱比數(shù)據(jù)，故供熱比計算周期應為每月及每年。計算公式中相關參數(shù)的獲取需符合國家相關標準的要求，使計算出的數(shù)據(jù)更為科學、規(guī)范，更具有可比性。
(七)更新了供電煤(氣)耗和供熱煤(氣)耗計算公式及碳排放強度、運行小時數(shù)和負荷(出力)參數(shù)獲取優(yōu)先序
新版排放核算指南明確了供電煤(氣)耗和供熱煤(氣)耗的計算公式，并說明在相關數(shù)據(jù)不可得時可簡化計算使用另一公式計算供電煤(氣)耗和供熱煤(氣)耗。同時，添加了相關設備設施的設計值/標稱值作為相關參數(shù)獲取方式，并將其列為排名第二的數(shù)據(jù)獲取優(yōu)先序。此外，刪除了碳排放強度的數(shù)據(jù)獲取優(yōu)先序說明，細化說明在多臺機組合并填報的情況下，運行小時數(shù)和負荷(出力)系數(shù)應如何計算、填報，加強了數(shù)據(jù)可比性。
(八)補充了數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計劃執(zhí)行的處理方式
若排放單位在測量設備未獲得有效維護和校準的情況下測量數(shù)據(jù)，新版排放核算指南要求排放單位采取符合保守原則的處理方法處理測量數(shù)據(jù)。未獲得有效維護和校準是指測量設備的維護和校準未符合計劃、核算標準、國家要求、地區(qū)要求或設備制造商的要求。新版指南多方位考慮數(shù)據(jù)披露的合理性，在測量條件不能被滿足的情況下，確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量。
(九)檢測報告要求及保留機制更新
新版排放核算指南要求排放單位出具檢測燃煤元素碳含量、低位發(fā)熱量等參數(shù)的檢測報告內(nèi)容包括收到樣品時間、樣品對應月份、樣品測試標準、收到樣品重量和樣品測試結果對應的狀態(tài)，新版指南大量運用鑒證方式，要求排放單位保留相關檢測報告和材料備查，其中日綜合煤樣和月縮分煤樣留存一年備查，煤樣應保存符合相關國家標準。對于未保留備查報告和資料的排放單位，新版指南建議排放單位選取指南中的缺省值保守處理，充分保證了數(shù)據(jù)的可追溯性與可比性。除此之外，新版指南鼓勵排放單位創(chuàng)新技術以實現(xiàn)自動采集、分析及數(shù)據(jù)防篡改。
(十)定期報告和年度溫室氣體排放報告的要求更新
新版排放核算指南要求排放單位在定期報告的機組及生產(chǎn)設施信息中新增汽輪機排氣冷卻方式的披露要求；在活動數(shù)據(jù)和排放因子中增加了元素碳含量的披露指標。還在排放量信息中新增了一項披露指標，要求排放單位披露全部機組二氧化碳排放總量；要求排放單位披露編制溫室氣體排放報告的技術服務機構名稱和統(tǒng)一社會信用代碼；要求排放單位披露是否完成清繳履約情況等。
四、政策建議：碳市場各參與方需要齊心協(xié)力提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進市場發(fā)展
我國碳市場的MRV機制還存在不少改進的空間，在全國碳市場要納入的八個行業(yè)中，電力已經(jīng)屬于基礎數(shù)據(jù)比較好、核算比較容易的行業(yè)，其他行業(yè)的溫室氣體核算難度更大。在目前的情況下，需要監(jiān)管部門、控排企業(yè)及第三方核查機構各司其職，形成監(jiān)督、報告、認證的閉環(huán)，從計量、披露、審核等環(huán)節(jié)防范披露造假風險，維護碳市場穩(wěn)定運行發(fā)展。
(一)加強頂層立法的處罰力度，強化地方監(jiān)管嚴查數(shù)據(jù)造假
加強頂層立法，強化處罰措施。依據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權交易管理辦法(試行)》，目前最多只能處以控排企業(yè)三萬元罰款，且缺少對第三方核查機構的罰則，與動輒上百萬元甚至上千萬元的造假收益相比，無法對企業(yè)和第三方形成震懾。因此建議加快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》，提升碳市場上位法的法律層級和效力，加強對違規(guī)報告與核查的追責力度，形成對第三方服務機構和控排企業(yè)的有效約束。
強化地方監(jiān)督，嚴查數(shù)據(jù)造假。各地區(qū)各有關部門需要高度重視碳排放數(shù)據(jù)造假問題，堅持問題導向，堅持“零容忍”，采取強有力措施，嚴查嚴處造假行為，形成強大震懾，堅決杜絕數(shù)據(jù)造假問題再次發(fā)生。建議強化檢查督導，切實推進問題整改，嚴肅追究有關單位和人員責任，舉一反三開展自查自糾，適時開展專項檢查“回頭看”。以整改落實為契機，建立問題發(fā)現(xiàn)機制，完善日常監(jiān)管，強化責任追究，壓實各方責任，推動我國碳市場健康發(fā)展、行穩(wěn)致遠。
(二)第三方核查機構
加強對核查人員的培訓和管理。排放數(shù)據(jù)的核查依賴于現(xiàn)場人員對存證資料的核驗以及范圍內(nèi)排放的完整計算，需要核查人員同時具有審計核證經(jīng)驗以及環(huán)境專業(yè)知識。建議第三方核查機構加強對核查人才的培訓與把關，加強溫室氣體核查職業(yè)技能培訓，明確核查人員的資質(zhì)要求與上崗條件，從而確保核查人員能夠獨立、完整、高效、準確地完成各項核查工作流程，發(fā)現(xiàn)企業(yè)排放報告中存在的各項問題并出具有針對性的核查意見。
提升責任意識并優(yōu)化內(nèi)部管理流程。有一些第三方核查機構還存在不盡職履行核查義務，程序不合規(guī)或核查工作走過場的情況。相關核查服務機構需要認識到自身工作對碳市場有效運行乃至全國雙碳目標實現(xiàn)過程中的重要地位，踏實努力地肩負起核查職責，并且通過機構內(nèi)部管理流程的優(yōu)化和規(guī)范，提升核查工作的效率與可靠性，切實擔負起碳市場數(shù)據(jù)基礎的保障職責。
(三)控排企業(yè)
按照《工作通知》要求，建立排放相關數(shù)據(jù)及憑證的存管制度。企業(yè)做碳盤查的時候，許多會由于自身能力建設不夠，比如缺乏專業(yè)人員和存證保存制度，導致原始數(shù)據(jù)遺漏和錯報的情況。建議控排企業(yè)按照《工作通知》的要求，建立起碳排放相關數(shù)據(jù)的定期報送制度，逐月向環(huán)境信息平臺報送相關數(shù)據(jù)及原始憑證，將繁瑣的資料收集鑒別工作化整為零，并且大大降低了年終碳核算與碳核查的工作復雜性。
加強企業(yè)內(nèi)部條文約束，增強排放管理意識?？嘏牌髽I(yè)需提高自身溫室氣體排放的管理意識。在碳中和背景下，科學、合理、準確地披露溫室氣體排放量是控排企業(yè)的義務。一方面，依據(jù)國家相關行業(yè)的溫室氣體核算指南建立內(nèi)部溫室氣體排放測量、計算、披露體系，并將披露準確性納入員工考核指標中，杜絕披露造假行為。另一方面將綠色、低碳融入自身企業(yè)文化，從管理層至基層加強低碳企業(yè)文化的宣導、培訓，從思想上引導企業(yè)員工科學、準確披露溫室氣體排放數(shù)據(jù)。
原標題：IIGF觀點 | 全國碳市場第二個履約周期工作安排出爐，數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理成重中之重