IIGF觀點|再分配視角下碳中和與公正轉(zhuǎn)型的實施路徑探討

　　“碳中和系列觀點文章”前兩篇主要探討了碳中和轉(zhuǎn)型在需求與供給上的錯位，和氣候價值在時間與空間上分布的不對稱，以及由此導致的“存量競爭”矛盾。“系列觀點之三”在梳理上述矛盾的基礎(chǔ)上，闡述了碳中和轉(zhuǎn)型路徑在行業(yè)與企業(yè)層面帶來的差異化影響，主要體現(xiàn)在碳成本增加導致行業(yè)之間成本效益差距增加，及同一行業(yè)內(nèi)企業(yè)收益空間差距增加。在缺乏充分監(jiān)管的情況下，行業(yè)之間、企業(yè)之間的不平等程度都將傾向于進一步擴大，而在這一過程中，在低碳轉(zhuǎn)型中獲得額外收益的行業(yè)及各行業(yè)風險承受能力更強的大型頭部企業(yè)將固化優(yōu)勢地位，從而加劇企業(yè)過度兼并現(xiàn)象，并增加壟斷風險。
 

　　本篇主要在前文分析基礎(chǔ)上增加“再分配”視角，結(jié)合當下受到各國及各大國際組織普遍重視的“公正轉(zhuǎn)型”概念，分析低碳轉(zhuǎn)型過程中勞動者權(quán)益保障所面臨的困境，并探討規(guī)避這一負面影響、促進社會公平正義與經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的方法。
 

　　一、低碳轉(zhuǎn)型過程中需額外關(guān)注勞動者權(quán)益保障
 

　　目前，對于由碳中和目標帶來行業(yè)企業(yè)層面的差異化影響而派生的勞動者權(quán)益保障潛在難題探索并不充分，不論國內(nèi)外都少有對該領(lǐng)域的前瞻性研究。現(xiàn)有相關(guān)研究主要著眼于對碳中和過程中可能減少的崗位數(shù)量的測算及對相關(guān)權(quán)益保障與再就業(yè)問題的探討等。事實上，區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距、企業(yè)差距、雇傭關(guān)系類型不同等均會對勞動者權(quán)益保障形成挑戰(zhàn)，而碳中和是社會的系統(tǒng)性變革，勢必涉及經(jīng)濟運行的方方面面。因此在共同富裕目標下，碳中和對勞動者權(quán)益可能造成的不利影響也有探討價值，應(yīng)給予一定額外關(guān)注。
 

　　(一)碳中和目標影響下勞動者經(jīng)濟收益可能減少
 

　　碳中和路徑對勞動者權(quán)益保障形成的挑戰(zhàn)一方面體現(xiàn)在勞動者經(jīng)濟收益可能減少。整體來看，在不受政府監(jiān)管與調(diào)控的情況下，由于企業(yè)用于支付碳排放成本的增加，相應(yīng)的可用于支付勞動力的資金占比將減少，同時可能造成高碳排放行業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)。一方面，這將直接減少勞動者的工資等各項收入，即經(jīng)濟收益，對勞動者福利造成直接損害；另一方面，企業(yè)碳成本的增加也將相對減少企業(yè)用來追加生產(chǎn)的生產(chǎn)資料投資，且造成用于勞動者技能提升等資源投入減少，而勞動者在缺乏知識技能更新的情況下將傾向于簡單重復現(xiàn)有勞動，從而限制擴大再生產(chǎn)的規(guī)模，造成勞動者整體福利提高的潛能進一步收縮，不利于長期勞動者福利保障。
 

　　低碳轉(zhuǎn)型造成的碳成本增加還將通過商品價格變化等對勞動者的購買力造成負面影響。由于受影響行業(yè)的生產(chǎn)成本提高，氣候法規(guī)管制與碳定價機制等各項措施將導致該行業(yè)的產(chǎn)出價格上升，從而使一般消費品的價格上升。這意味著在同等名義收入的情況下，勞動者的實際收入水平降低，并進一步導致勞動力供應(yīng)減少。
 

　　(二)碳中和目標中勞動者議價能力降低
 

　　另一方面，碳中和路徑對勞動者權(quán)益保障形成的挑戰(zhàn)還體現(xiàn)在“系列觀點之三”中所提及的企業(yè)兼并與壟斷問題將可能導致勞動者選擇減少、議價能力削弱等方面，不利于勞動者權(quán)益保障。我國自改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展迅速，企業(yè)規(guī)模也不斷擴大。2001年中國加入世界貿(mào)易組織時進入世界500強排行榜的中國企業(yè)僅12家，而至2020年已達133家(含港澳臺)，超過美國的121家。但在企業(yè)大規(guī)模崛起的同時，市場也越來越向頭部集中，并造成要素收入分配結(jié)構(gòu)變化。
 

　　勞動者的議價能力總體上可與失業(yè)成本相對照。失業(yè)成本受勞動者的現(xiàn)行工資水平、失業(yè)金水平、非工資收入來源、預(yù)期失業(yè)時間、現(xiàn)在與下一份工作的收入差等多種因素影響。理論上，資源向頭部企業(yè)集中，甚至造成行業(yè)壟斷等局面將導致工人更換雇主難度增加、提高勞動者的失業(yè)成本，從而降低勞動者議價能力。
 

　　相關(guān)學者的研究結(jié)果也映證了這一點。盛斌、郝碧榕(2021)研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)規(guī)模擴大與行業(yè)市場集中度提高均會對勞動收入份額產(chǎn)生顯著負面影響，在大企業(yè)集中、缺乏競爭的行業(yè)中，企業(yè)面臨市場競爭程度低，從而獲得壟斷租金，降低勞動收入份額與勞動力議價能力，針對大企業(yè)的優(yōu)惠貸款等差別化政策進一步加劇了這一情形。
 

　　二、再分配與公正轉(zhuǎn)型在可持續(xù)發(fā)展框架下具有內(nèi)在一致性
 

　　再分配與公正轉(zhuǎn)型都是當下受到各方重視的熱門概念，二者均注重改善收入結(jié)構(gòu)、減小貧富差距與不平等。在聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》提出的可持續(xù)發(fā)展目標中，目標13為氣候行動，而以目標1消除貧困、目標8體面就業(yè)、目標10減少不平等為代表的多個目標均旨在促進社會公平，表明再分配與公正轉(zhuǎn)型在可持續(xù)發(fā)展框架下具有內(nèi)在一致性。
 

　　(一)再分配概念簡述
 

　　經(jīng)濟發(fā)展過程中存在對資源的“三次分配”。其中，初次分配是根據(jù)土地、資本、勞動力、數(shù)據(jù)等各種生產(chǎn)要素在生產(chǎn)過程中的貢獻進行分配。初次分配強調(diào)效率優(yōu)先原則，注重發(fā)揮市場在生產(chǎn)要素配置中的決定性作用，旨在優(yōu)化生產(chǎn)要素配置、提高生產(chǎn)效率、更好地做大蛋糕。再分配是指政府在初次分配的基礎(chǔ)上通過稅收等措施在各主體之間再次分配收入的過程。與初次分配不同，再分配中起主導作用的是政府，強調(diào)公平原則，旨在創(chuàng)造機會平等的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟社會環(huán)境，具有通過國家權(quán)力強制進行的特征。除此之外，還有社會各界基于自愿原則與道德準則進行的“三次分配”。
 

　　市場發(fā)展過程中，市場資源的不斷集中容易導致生產(chǎn)要素中資本相對勞動力越發(fā)強勢，惡化收入分配局面，并經(jīng)由代際傳遞造成收入與階層固化，從而對政府通過再分配機制建設(shè)形成合理有效干預(yù)提出要求。再分配中政府通過稅收、政府非稅收入、財政轉(zhuǎn)移支付、社會安全網(wǎng)建設(shè)、基本公共服務(wù)提供等彌補初次分配的不足。與初次分配注重效率相比，再分配注重通過有限的政府財力，在遵循嚴格的規(guī)章制度和程序的基礎(chǔ)上以強制措施促進實現(xiàn)普惠、公平。
 

　　(二)公正轉(zhuǎn)型概念簡述
 

　　公正轉(zhuǎn)型的概念最早于1993年就已提出，旨在對由于環(huán)境保護政策而失業(yè)的勞動者提供經(jīng)濟援助。經(jīng)多年發(fā)展，在2010年于墨西哥坎昆召開的COP16氣候大會上，經(jīng)國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)提議，公正轉(zhuǎn)型概念寫入大會成果《坎昆協(xié)議》，作為長期全球氣候行動的共同愿景的一部分。
 

　　《坎昆協(xié)議》表明，將勞動者權(quán)益保障與應(yīng)對氣候變化聯(lián)系起來是氣候行動中應(yīng)重點考慮的問題。應(yīng)對氣候變化需要世界生產(chǎn)和消費方式的根本變革，將對企業(yè)和勞動者均產(chǎn)生重大影響，這其中既有消極影響，也有積極影響。在氣候轉(zhuǎn)型的過程中，全球面臨的主要挑戰(zhàn)之一是創(chuàng)造新的綠色工作機會，規(guī)避氣候行動的負面影響，并著力減少貧困，促使氣候行動的收益超過成本，實現(xiàn)向可持續(xù)經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。ILO認為，公正轉(zhuǎn)型的理念不應(yīng)附加于氣候政策，而應(yīng)成為貫穿氣候政策規(guī)劃、制定、執(zhí)行與評估等全過程的重要組成部分，通過適當?shù)氖侄伍_創(chuàng)低碳經(jīng)濟中就業(yè)與社會的新局面。
 

　　(三)公正轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的關(guān)鍵是碳中和與再分配的聯(lián)動
 

　　不加干預(yù)的低碳轉(zhuǎn)型可能損害勞動者權(quán)益，并加劇已有的不平等現(xiàn)象。通常而言，收入越高的群體其碳排放水平也顯著更高，低碳轉(zhuǎn)型的結(jié)果將有可能形成少數(shù)富裕群體產(chǎn)生大量碳排放，而大量普通勞動者事實上為其提供碳排放抵消的“不平等碳中和”局面。要避免低碳轉(zhuǎn)型對人民群眾產(chǎn)生過多負面影響，則應(yīng)將公正轉(zhuǎn)型概念融入低碳發(fā)展過程中，通過再分配機制的運用不斷改善收入分配結(jié)構(gòu)。
 

　　公正轉(zhuǎn)型要求在低碳轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)社會公正，促進社會平等，保障勞動者權(quán)益等，其本質(zhì)就在于再分配與碳中和的聯(lián)動。再分配是實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型的重要手段，而遵循公正轉(zhuǎn)型路徑的碳中和發(fā)展為再分配的進一步深化落實提供了應(yīng)用場景，也對再分配機制與時俱進、契合碳中和需求提出要求。
 

　　三、 對公正轉(zhuǎn)型的實施路徑展望
 

　　我國不斷開展再分配工作，已見一定成效。我國扶貧成果顯著，近1億農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧；過去十年居民收入基尼系數(shù)由0.474降到0.466，但是，目前再分配機制尚未與雙碳目標相關(guān)政策形成充分協(xié)同，仍有較大改進空間。
 

　　(一)建設(shè)更強有力、與時俱進的再分配機制
 

　　壟斷問題的解決方案之一是構(gòu)建與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的再分配制度，碳中和也不例外。實現(xiàn)符合公正轉(zhuǎn)型要求的碳中和目標，需要深度融入再分配機制涉及的財稅工具、社會保障制度及針對勞動力市場的各項配套政策。
 

　　社會保障制度是另一促進實現(xiàn)再分配目標的核心手段。在不受監(jiān)管的低碳轉(zhuǎn)型可能造成勞動力福利受損、議價能力削弱的情況下，有效、完善的社會保障制度是扭轉(zhuǎn)勞動者弱勢地位的關(guān)鍵途徑，可顯著提高勞動力的去商品化程度，即勞動力再生產(chǎn)在多大程度上可由國家和社會來負擔，而不是完全由市場決定。因此，社保覆蓋率與社會保障水平的提高直接降低了勞動力再生產(chǎn)對市場機制的依賴，成為勞動者議價能力的重要物質(zhì)保證。未來，應(yīng)進一步完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項社會保險制度，同時根據(jù)碳中和發(fā)展變化形勢及時適當調(diào)整最低工資標準，確保對社會公平建設(shè)的支持力度。
 

　　同時，應(yīng)提高對社會保障制度自身可持續(xù)性的關(guān)注程度。在碳中和目標導向下，一方面，用于支付勞動力的資金比例下降及商品價格變動導致的實際工資下降將可能導致社會保障基金收入規(guī)?？s減；另一方面，社會保障基金所投資產(chǎn)可能存在減值與擱淺風險，從而影響社會保障可提供的保障力度。因此，社會保障資金池的保值增值應(yīng)與碳中和路徑匹配，以確保社會保障制度持續(xù)發(fā)揮作用。
 

　　此外，應(yīng)關(guān)注勞動力供給與碳中和發(fā)展需求的結(jié)構(gòu)性匹配，推動實現(xiàn)勞動者知識技能的不斷更新。綠色政策可以在一些“綠色”經(jīng)濟部門創(chuàng)造就業(yè)機會，而行業(yè)衰退與就業(yè)減少則將主要發(fā)生在“棕色”部門。隨著化石能源等傳統(tǒng)行業(yè)從業(yè)者的逐步退出，各經(jīng)濟部門都將承受相關(guān)連鎖反應(yīng)。
 

　　現(xiàn)有的勞動力市場政策工具已較為豐富，未來的改革方向應(yīng)為提高現(xiàn)有工具與碳中和目標的匹配程度，促進更有效地應(yīng)用。通過對勞動者提供適應(yīng)未來勞動力需求的教育和培訓，對“棕色”經(jīng)濟部門占比較高的地區(qū)的勞動者提高關(guān)注程度等措施對低碳轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)進行尤為重要。
 

　　(二)在增量中確保再分配機制與碳中和的統(tǒng)一——消費端碳中和補貼方案
 

　　如“碳中和系列觀點文章”前篇所述，未來碳中和發(fā)展過程中將面臨需求不足、低碳溢價難以建立的困難，從而使各環(huán)節(jié)的投資成本無法回收，對供給端產(chǎn)生負面影響，將可能造成低碳轉(zhuǎn)型整體滯后，不達預(yù)期目標。而對消費者提供補貼，使消費者可以等同甚至低于傳統(tǒng)商品的價格購買符合碳中和發(fā)展路徑的低碳商品，是打通環(huán)流的有力措施。
 

　　碳中和是面向未來的發(fā)展，因此，除做好存量改革外，還應(yīng)在未來的經(jīng)濟增量中做好再分配與碳中和的統(tǒng)一，推動二者產(chǎn)生協(xié)同作用。在增量中增加低碳消費總量、低碳消費占比及保障低碳消費的公平性是再分配機制優(yōu)化與低碳轉(zhuǎn)型同步推動建設(shè)的重要著眼點之一。
 

　　消費本質(zhì)上是從事生產(chǎn)的勞動者進行的，提振消費同樣是勞動者權(quán)益保障的重要一環(huán)，尤其是低收入群體在低碳轉(zhuǎn)型造成的“氣候溢價”方面支付意愿與能力更低，可考慮通過專項用于低碳消費的補貼措施，提高社會整體的低碳消費意愿與能力，并以改善低收入群體處境為重點，可同時起到促進社會公平、推動低碳轉(zhuǎn)型和提振信心與需求的三重效果。
 

　　近年來，歷屆中央政治局會議不斷提高對財政政策的重視程度，提出積極的財政政策要更加積極有為，應(yīng)從財政政策、貨幣政策兩方面部署當前經(jīng)濟工作。2022年4月29日，中共中央政治局召開會議，表明要全力擴大國內(nèi)需求，發(fā)揮消費對經(jīng)濟循環(huán)的牽引帶動作用，要抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調(diào)控力度。這一過程中，針對刺激經(jīng)濟發(fā)展與社會公平、進一步打通碳中和“生產(chǎn)-需求環(huán)流”體系關(guān)鍵環(huán)節(jié)的消費端低碳補貼方案有起到重要作用的潛力。
 

　　當前，我國經(jīng)濟正面臨普遍的國內(nèi)需求與消費收縮問題，消費疲軟是減緩經(jīng)濟增長的重要因素。一方面，消費不足來自于疫情影響，2022年5月16日，國家統(tǒng)計局公布了2022年1-4月社會消費品零售總額的相關(guān)數(shù)據(jù)。如下圖所示，2022年前4個月總體有近半數(shù)商品零售額出現(xiàn)同比負增長，4月受疫情沖擊增強影響，僅4類商品實現(xiàn)同比正增長，且增長幅度較大的主要是食品、藥品、石油及制品等生活必需品類別，凸顯當前消費信心不足的困境。
 

　　數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局
 

　　另一方面，國內(nèi)貧富差距問題的存在、收入分配結(jié)構(gòu)不合理及居民杠桿率較高是導致消費疲軟的長期因素。我國雖然已在改善貧富差距方面進行了扶貧等一系列努力，但當前基尼系數(shù)仍高達0.466，處于“差距過大”區(qū)間，體現(xiàn)我國各收入階層之間高度不平等的特征；同時，我國城鎮(zhèn)居民家庭總資產(chǎn)均值為317.9萬元，而中位數(shù)僅163.0萬元，中位數(shù)和平均數(shù)之間的較大差距說明居民資產(chǎn)分布存在較為明顯的偏態(tài)，而資產(chǎn)最多的前10%家庭的總資產(chǎn)占比達47.5%，同樣說明我國居民資產(chǎn)分布高度不均；我國居民當前負債過高，居民杠桿率已從2008年的不足20%上升至2020年末的約70%，而國際貨幣基金組織認為居民杠桿率超過65%將影響金融穩(wěn)定，同時我國居民總負債金額已從2008年的6.4萬億元大幅上升至2019年的62.3萬億元，且家庭資產(chǎn)中住房占比接近七成，近年新增房地產(chǎn)貸款占新增人民幣貸款的比重從2010年的25.4%升至2017年的41.5%，導致風險集中、金融市場脆弱性上升，在沒有新增資金注入的情況下用于碳中和領(lǐng)域的消費增長潛力有限。
 

　　對刺激內(nèi)需而言，貨幣政策作用較為有限，應(yīng)以財政政策為主，在實施的同時改善目前財政支出大多不直接作用于消費領(lǐng)域的局面。2022年5月14日召開的清華五道口首席經(jīng)濟學家論壇上，多位經(jīng)濟學家表示當前貨幣政策空間受限，要加大財政支出的力度，并優(yōu)化財政支出方向。其中，消費券對拉動消費的作用立竿見影，對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。根據(jù)中泰證券股份有限公司首席經(jīng)濟學家李迅雷測算，通過政府和民間捐款共同參與的方式，2500億元定向消費券可增加2.8億人口低收入組10%以上的可支配收入，按照1:3的消費券乘數(shù)效應(yīng)，可帶來7500億元左右的增量消費。
 

　　對于消費券發(fā)放的資金來源，中國財政科學研究院院長劉尚希認為，可以由中央財政出資，通過增發(fā)特別國債的方式籌集資金，由央行零利率購買，從而把財政政策、貨幣政策結(jié)合起來共同抵御風險，適度實現(xiàn)赤字的貨幣化，緩解財政困難，規(guī)避再貸款、降準降息等貨幣政策傳導機制不暢的問題。
 

　　對于將消費券專項用于綠色領(lǐng)域，我國已有一定經(jīng)驗。早在2004年，國家環(huán)保總局就提出應(yīng)鼓勵提高經(jīng)過生態(tài)設(shè)計或通過環(huán)境標志認證的產(chǎn)品、經(jīng)過清潔生產(chǎn)審計或通過ISO14000環(huán)境管理體系認證的企業(yè)的產(chǎn)品的消費，并逐步制訂鼓勵綠色消費的經(jīng)濟政策。2009年，就有全國人大代表建議他同時建議，在擴大農(nóng)村消費的過程中，采取政府補貼、發(fā)放消費券等方式，鼓勵農(nóng)民購買綠色家電和清潔能源設(shè)備。
 

　　當前通過發(fā)放綠色消費券補貼消費者、刺激綠色消費的手段已有較多實踐案例。例如2022年4月，北京向在京消費者發(fā)放超過3億元北京綠色節(jié)能消費券，可用于消費20類能效或水效達二級及以上的家電產(chǎn)品，從而促進打通低碳產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)產(chǎn)業(yè)的消費端環(huán)節(jié)。但在沒有全國性的系統(tǒng)性刺激舉措的情況下，地方性政策覆蓋范圍較小，持續(xù)時間較短，無法匹配全國碳達峰碳中和的長期大規(guī)模需求，影響較為有限。
 

　　未來，推動經(jīng)濟增量中再分配與碳中和的統(tǒng)一可重點考慮全國性的碳中和消費券作為補貼措施，對購買氣候友好型產(chǎn)品的消費者提供補貼，降低碳中和產(chǎn)品消費的成本，從需求端入手，打通碳中和產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)流?？煽紤]從綠電等高度標準化的商品開始試點，最終向其余各類農(nóng)業(yè)與工業(yè)產(chǎn)品逐步擴大規(guī)模，并不斷完善MRV機制及標準化等各項保障措施，減少尋租空間與市場非正當競爭的可能。
 

　　在提供碳中和消費補貼的過程中，應(yīng)始終將再分配機制完善、應(yīng)用作為抓手，貫徹公正轉(zhuǎn)型路徑。具體而言，應(yīng)謹慎考慮補貼對象與補貼額度，若補貼標準單一，未將不同收入群體的消費特點納入考慮，將很有可能導致高收入高消費的富裕群體因更高的消費額度獲得更多補貼，反而造成不平等進一步惡化的局面。在當前收入與資產(chǎn)分配結(jié)構(gòu)不平等的情況下，應(yīng)通過對經(jīng)濟增量的合理再分配實施帕累托改進，將增量更多用于惠及低收入群體，改善低收入群體處境，并與碳中和目標實現(xiàn)協(xié)同，共同促進人民福祉改善與經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 再分配視角下碳中和與公正轉(zhuǎn)型的實施路徑探討