近零碳排放區(qū)示范工程是探索近零碳排放發(fā)展模式的重要抓手，也是我國實現(xiàn)“雙碳”目標的關鍵落腳點。相關數(shù)據(jù)顯示，2015 年工業(yè)園區(qū)占全國二氧化碳排放的31%，且呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，工業(yè)園區(qū)減排勢在必行。本文旨在梳理我國近零碳排放區(qū)的發(fā)展情況，并結合項目建設情況，為近零碳排放區(qū)的建設提供建議。
一、近零碳排放區(qū)的定義
“近零碳排放區(qū)示范工程”概念提出時間較早，但至今仍無“近零碳排放區(qū)”統(tǒng)一規(guī)范的定義。2015年10月，國家在《第十三個五年規(guī)劃綱要》首次提出“近零碳排放區(qū)示范工程”的概念，指出實施近零碳排放區(qū)示范工程將成為進一步深化各類低碳試點控制溫室氣體排放的重要抓手。2016年10月，國務院發(fā)布《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確指出要選擇條件成熟的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)、工礦區(qū)、城鎮(zhèn)等開展近零碳排放區(qū)示范工程，到2020年建設50個示范項目。但國家層面未對近零碳排放園區(qū)進行定義，從國家明確建設近零碳排放區(qū)示范工程后各省市發(fā)布相關的政策文件和實踐，以及在“2030碳達峰，2060碳中和”新形勢下中央及地方政府發(fā)布的近零碳排放區(qū)試點建設實施方案看，近零碳排放區(qū)強調在低碳園區(qū)的基礎上進一步提升、努力向零碳園區(qū)邁進的這一趨勢，基本形成“以產業(yè)低碳化、低碳產業(yè)化為方向，以能源低碳轉型為核心，以科技創(chuàng)新應用為支撐”的發(fā)展模式。
廣東作為近零碳排放區(qū)示范工程政策出臺和建設時間較早、經驗較為成熟的省份，本文選取其在新形勢下對近零碳排放區(qū)的定義作為本文的定義，即近零碳排放區(qū)試點項目是指基于現(xiàn)有低碳工作基礎，在一定區(qū)域范圍內，通過集成應用能源、產業(yè)、建筑、交通、廢棄物處理、碳匯等多領域低碳技術成果，開展管理機制的創(chuàng)新實踐，實現(xiàn)該區(qū)域內碳排放總量持續(xù)降低并逐步趨近于零的綜合性試點項目。
二、近零碳排放園區(qū)地方實踐
(一)“十三五”時期“摸著石頭過河”
自2015年國家提出實施近零碳排放區(qū)示范工程后，陜西、廣東、浙江、海南、北京、江蘇、云南、上海、江西、安徽、貴州、福建等省市積極響應，陜西和廣東專門制定了近零碳排放區(qū)示范工程相關政策。
陜西省率先發(fā)布試點政策。2016年12月，陜西發(fā)改委發(fā)布《關于組織開展近零碳排放區(qū)示范工程試點的通知》，針對工礦區(qū)、農業(yè)園區(qū)和民用建筑三個領域，圍繞“減源、替代、增匯”實施路徑開展近零碳排放區(qū)示范工程試點。“減源”方面，大幅度減少化石能源消費，實施余熱余氣余壓能源梯級循環(huán)利用，加快節(jié)能低碳技術改造；“替代”方面，利用水電、風能和太陽能、生物質能及地熱能等可再生能源替代化石能源；“增匯”方面，保護和增加區(qū)域內樹林、草地和農田，增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯。“十三五”期間有序推進陜西彬長礦區(qū)大佛寺井田瓦斯抽采利用等3個近零碳排放區(qū)示范工程。
廣東省緊隨其后。2015年《廣東省十三五規(guī)劃綱要》指出要在珠三角地區(qū)實施近零碳排放區(qū)示范工程，深化低碳發(fā)展試點示范，并納為2016年年度省政府工作報告重點工作之一。
在此背景下，2017年1月，廣東省發(fā)改委《廣東省近零碳排放區(qū)示范工程實施方案》，在總體規(guī)劃上，選取基礎條件優(yōu)越、碳排放統(tǒng)計與數(shù)據(jù)基礎較好、減碳潛力較大且相對容易實現(xiàn)近零碳排放目標的園區(qū)作為試點，對試點碳排放情況和存在問題進行梳理或預估，設定近零碳排放目標和技術路線，因地制宜制定建設方案、效果評估預測模型和動態(tài)跟蹤評價機制。在實施方案上，加強園區(qū)規(guī)劃、建筑、交通、科技、能源、管理與服務等低碳技術，通過覆蓋能源結構、能源效率、能源需求側管理助力近零碳的動態(tài)實現(xiàn)。在融資渠道上，引入節(jié)能收益質押貸款、綠色設備買方信貸、綠色融資租賃等綠色金融產品，拓寬節(jié)能減排融資渠道，加速綠色低碳改造進程。
隨后，確定汕頭南澳縣、珠海萬山鎮(zhèn)、廣東狀元谷、中山小欖鎮(zhèn)北區(qū)社區(qū)、佛山禪城嶺南大道公交樞紐站作為首批試點項目，覆蓋城鎮(zhèn)、交通、社區(qū)和園區(qū)四個領域，共給予1575萬元專項資金支持。到2020年底，5個試點均取得不同程度進展，如廣東狀元谷從低碳建筑、低碳能源、低碳交通、增加碳匯等技術路線入手，深化蒸發(fā)冷卻降溫設施、光伏發(fā)電系統(tǒng)、清潔能源電力叉車等措施應用，截至2021年5月項目驗收時，園區(qū)可再生能源利用占比達到63.34%，每年節(jié)能收益約400萬元，較2017年實現(xiàn)二氧化碳減排70.82%。
(二)“十四五”時期進入“快速發(fā)展通道”
2021年1月以來，生態(tài)環(huán)境部相繼發(fā)布《關于統(tǒng)籌和加強應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關工作的指導意見》和《關于推進國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)碳達峰碳中和相關工作的通知》，指出要支持有條件的地方和行業(yè)率先達到碳排放峰值，推動已經達峰的地方進一步降低碳排放，支持基礎較好的地方探索開展近零碳排放與碳中和試點示范。政策發(fā)布以來，各省市加快建設近零碳工業(yè)園區(qū)試點的步伐，相關政策文件紛紛發(fā)布。以下選取較為代表性的省市，從建設路徑、評價指標和融資支持等3個方面進行說明。
2020年9月，湖北省印發(fā)《湖北省近零碳排放區(qū)示范工程實施方案》，選取城鎮(zhèn)、園區(qū)、社區(qū)、校園及商業(yè)場所等開展近零碳排放區(qū)示范工程試點，以削減碳排放總量、控制人均碳排放量、降低單位工業(yè)增加值碳排放作為主要目標，全面系統(tǒng)推進能源、產業(yè)、建筑、交通及公共基礎設施等領域低碳發(fā)展和傳統(tǒng)支柱產業(yè)綠色化轉型、生態(tài)化升級，從源頭上減少二氧化碳排放，通過購買減排量、林業(yè)碳匯等方式抵消二氧化碳排放，以及綜合運用減碳增匯技術，逐步實現(xiàn)碳中和。在融資支持上，通過省級低碳試點發(fā)展專項資金、PPP模式、綠色信貸、綠色債券、綠色基金等各類綠色金融工具推動試點項目建設，同時鼓勵金融機構創(chuàng)新開發(fā)碳信用卡等碳普惠金融產品支持試點項目。
2021年11月，深圳生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《深圳市近零碳排放區(qū)試點建設實施方案》，選取減排潛力較大或低碳基礎較好的區(qū)域、園區(qū)、社區(qū)、校園、建筑及企業(yè)建設近零碳排放區(qū)試點。在建設路徑上，綜合利用能源、農林業(yè)、廢棄物處理等領域各種低碳技術、方法和手段，以及實施碳中和、增加碳匯等機制，最大限度地減少溫室氣體排放。在評價標準上，從碳排放、能源、產業(yè)、建筑、交通、綠色供應鏈、資源循環(huán)利用、廢棄物處理、環(huán)境保護、碳匯、教育與科技、運營管理、治理模式創(chuàng)新等方面綜合提出指標體系。在融資支持上，通過獎勵、補貼、財政支持、綠色信貸、綠色債券、綠色基金等金融支持近零碳排放區(qū)試點建設。
2022年4月，四川省生態(tài)環(huán)境廳和經信廳發(fā)布《關于開展近零碳排放園區(qū)試點工作的通知》，按照減源、增匯和替代三條路徑，開展近零碳排放區(qū)試點。在評價標準上，對接能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變等要求，從碳排放控制、能源結構、土地和能源產出效率、減污降碳、基礎設施、運營管理六方面具體提出CO2排放總量、可再生能源使用比例、新建建筑中綠色建筑占比等16個指標。同時，設置額外加分項，包括園區(qū)內3戶以上100%使用非化石能源的規(guī)上企業(yè)、1戶以上碳中和規(guī)上企業(yè)和研發(fā)技術入選國家或四川省節(jié)能低碳相關技術目錄；設置額外減分項，為園區(qū)納入全國碳市場配額管理的企業(yè)存在碳排放數(shù)據(jù)嚴重質量問題，對建設期內發(fā)生重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故的園區(qū)實施“一票否決”，以在近零碳路徑探索、場景打造、投資融資、技術應用、數(shù)字賦能、統(tǒng)計核算、管理機制等方面形成一批可復制可推廣的試點經驗。
圖1 各省市近零碳排放園區(qū)相關政策
三、政策建議
通過對比分析各省市的近零碳排放示范區(qū)建設情況，可以發(fā)現(xiàn)目前近零碳排放區(qū)試點建設還存在一些問題。為了更好地推動近零碳排放示范區(qū)的發(fā)展，本文提出以下政策建議：
(一)國家層面強化近零碳排放區(qū)頂層設計
目前，國家層面要求推動部分地區(qū)和行業(yè)開展近零碳排放區(qū)試點，但相關的政策和標準尚未完善。首先是近零碳排放區(qū)的概念，亟需在國家層面進行統(tǒng)一的界定。其次，標準體系是指導實踐的前提。近零碳排放區(qū)涉及到能源、建筑、交通、工業(yè)、生態(tài)等眾多領域，缺乏統(tǒng)一的標準不利于近零碳排放區(qū)的建設和管理，如目前各省市的近零碳排放區(qū)試點建設方案基本上通過參考學界定義及《省級溫室氣體清單編制指南》來制定碳排放核算體系，省際之間存在差異，如成都納入工業(yè)廢棄物處理造成的溫室氣體排放，深圳則以難以度量為由將之剔除；碳排放評價體系也存在差異，現(xiàn)行評價體系包括碳排放總量下降、碳強度下降、近零碳、零碳四種目標形式。因此，亟需從國家層面制定覆蓋規(guī)劃設計、碳排放管控、基礎配套設施建設及準入制度等方面的制度和標準，推動近零碳排放區(qū)試點的規(guī)范化建設。
(二)加強對碳排放數(shù)據(jù)質量的管理
目前各省市對近零碳排放區(qū)的評價方面，涉及碳排放數(shù)據(jù)質量評價的很少，只有如四川省近零碳排放園區(qū)試點建設評價指標體系將“園區(qū)納入全國碳市場配額管理的企業(yè)存在碳排放數(shù)據(jù)嚴重質量問題”作為園區(qū)評價的額外減分項等。準確可靠的碳排放數(shù)據(jù)質量是評價近零碳排放區(qū)建設成效的基礎，且目前國家高度重視并切實加強企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質量監(jiān)督管理，因此，建議各省市建設近零碳排放區(qū)時應將碳排放數(shù)據(jù)質量作為重要的評價指標，為近零碳排放區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及國家碳達峰碳中和目標的實現(xiàn)提前高標準、高要求地做好碳排放數(shù)據(jù)工作。
(三)發(fā)揮綠色金融的作用，拓寬融資渠道
部分省市表示將通過財政支持、補貼或獎勵的形式推動近零碳排放區(qū)試點的建設，但更多的是支持試點項目利用綠色信貸、綠色債券等各類綠色金融工具進行融資。完全依靠有限的財政資金進行近零碳排放區(qū)的建設是不現(xiàn)實的，吸引更多的社會資本進行市場化運作，才是推動近零碳排放區(qū)建設的長久之計。在吸引社會資本上，一是通過有限的財政資金撬動更多的社會資本，如通過綠色低碳發(fā)展基金或PPP模式帶動社會資本支持近零碳排放區(qū)的建設；二是加強與金融機構的合作，創(chuàng)新推出更多綠色金融工具滿足近零碳排放區(qū)及園區(qū)內企業(yè)的融資需求，拓寬融資渠道，推動園區(qū)近零排放。
原標題：IIGF觀點 | 近零碳排放示范區(qū)發(fā)展概述及政策建議