IIGF觀點(diǎn) | 2021年我國水權(quán)交易市場進(jìn)展情況和政策建議

　　水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的使用和收益的權(quán)利。水權(quán)交易是指“在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為”，有利于激勵水資源有效利用和合理配置。
 

　　我國水權(quán)交易市場建設(shè)在2021年取得較大進(jìn)展，中央與多個省市均在“十四五”規(guī)劃中明確發(fā)展水權(quán)交易的重要性，并出臺相應(yīng)政策推動市場發(fā)展；同時，水權(quán)市場在交易產(chǎn)品、交易形式等方面都出現(xiàn)一定創(chuàng)新。本文將對水權(quán)市場2021年的進(jìn)展及存在的問題進(jìn)行闡述，并針對未來水權(quán)市場進(jìn)一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
 

　　一、水權(quán)交易市場政策進(jìn)展
 

　　2021年，隨著“十四五”規(guī)劃的推動，中央層面針對促進(jìn)建設(shè)水權(quán)交易市場密集推出多項政策，為水權(quán)市場的進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展注入新動力。地方層面，多地在其“十四五”水利發(fā)展等有關(guān)規(guī)劃中提及，明確未來發(fā)展方向。
 

　　2021年3月全國兩會期間，與會代表審查并通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《綱要》)?！毒V要》明確，持續(xù)改善環(huán)境治理、健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系是推動綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生的重要內(nèi)容，其中應(yīng)“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，全面實(shí)行排污許可制，實(shí)現(xiàn)所有固定污染源排污許可證核發(fā)，推動工業(yè)污染源限期達(dá)標(biāo)排放，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易，完善環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排約束性指標(biāo)管理”，可見發(fā)展水權(quán)交易是通過市場化機(jī)制提高資源利用效率的重要內(nèi)容之一，在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中均占有重要地位，為今后水權(quán)交易制度建設(shè)與完善奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。
 

　　以習(xí)近平總書記對節(jié)水工作的一系列重要講話和指示批示及《綱要》為指引，2021年11月，國家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，明確通過健全市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的重要性?！兑?guī)劃》提出應(yīng)“推廣第三方節(jié)水服務(wù)，規(guī)范水權(quán)市場管理，促進(jìn)水權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。在具備條件的地區(qū)，依托公共資源交易平臺，探索推進(jìn)水權(quán)交易機(jī)制。創(chuàng)新水權(quán)交易模式，探索將節(jié)水改造和合同節(jié)水取得的節(jié)水量納入水權(quán)交易。”對水權(quán)市場管理、平臺與機(jī)制建設(shè)及節(jié)水量交易等指明具體發(fā)展方向。
 

　　通過生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)提高區(qū)域資源利用效率、推動完善流域治理機(jī)制并促進(jìn)與綠色金融的結(jié)合是水權(quán)交易的另一重要意義。2021年4月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，提出應(yīng)探索在長江、黃河等重點(diǎn)流域創(chuàng)新完善水權(quán)交易機(jī)制，并加大綠色金融支持力度，鼓勵企業(yè)和個人依法依規(guī)開展水權(quán)和林權(quán)等使用權(quán)抵押、產(chǎn)品訂單抵押等綠色信貸業(yè)務(wù)，探索“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項目貸”模式，支持區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境提升及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，提出深化跨省市排污權(quán)、水權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)等交易合作，相關(guān)舉措將進(jìn)一步提高成渝地區(qū)區(qū)域資源利用效率。
 

　　黃河流域治理是我國重大國家戰(zhàn)略之一，2021年針對黃河流域治理的各項政策多次提及水權(quán)交易。2021年8月，水利部發(fā)布《水利部關(guān)于實(shí)施黃河流域深度節(jié)水控水行動的意見》，提出應(yīng)發(fā)揮水價水權(quán)在促進(jìn)節(jié)約用水方面的調(diào)節(jié)作用，積極開展水權(quán)交易和水市場建設(shè)，鼓勵和引導(dǎo)相關(guān)主體通過國家級水權(quán)交易平臺轉(zhuǎn)讓節(jié)水量。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求適度提高引黃供水城市水價標(biāo)準(zhǔn)，積極開展水權(quán)交易，落實(shí)水資源稅費(fèi)差別化征收政策。在此基礎(chǔ)上，2021年12月，國家發(fā)改委、水利部、住建部、工信部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同發(fā)布《關(guān)于印發(fā)黃河流域水資源節(jié)約集約利用實(shí)施方案的通知》，提出應(yīng)完善用水權(quán)交易制度，在建立健全統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)和開展集中交易的基礎(chǔ)上，逐步納入公共資源交易平臺體系，同時強(qiáng)化水權(quán)交易監(jiān)管，推進(jìn)區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌區(qū)用水戶用水權(quán)交易。相關(guān)政策進(jìn)一步完善黃河流域治理政策體系，為通過水權(quán)交易這一市場機(jī)制促進(jìn)黃河流域高效治理提供保障。
 

　　此外，國家高度重視通過進(jìn)一步挖掘水權(quán)價值全面提高各領(lǐng)域節(jié)水積極性。2021年7月，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》，提出應(yīng)進(jìn)一步完善獎補(bǔ)機(jī)制設(shè)計，向用水主體對節(jié)水的部分以水權(quán)回購等多種形式給予獎勵，調(diào)動農(nóng)民節(jié)水積極性；在嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理基礎(chǔ)上明確水權(quán)，加快推動農(nóng)業(yè)水權(quán)交易，積極探索跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓，最大限度發(fā)揮水資源價值。2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出建立用水權(quán)初始分配制度，逐步開展市場化環(huán)境權(quán)交易。鼓勵地區(qū)間依據(jù)區(qū)域取用水總量和權(quán)益，通過水權(quán)交易解決新增用水需求，明確取用水戶水資源使用權(quán)，鼓勵取水權(quán)人在節(jié)約使用水資源基礎(chǔ)上有償轉(zhuǎn)讓取水權(quán)，并研究發(fā)展基于水權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具。相關(guān)舉措有助于全面撬動社會各界通過水權(quán)確權(quán)、交易與融資等方式以節(jié)水獲得經(jīng)濟(jì)回報，從而提高節(jié)水積極性。
 

　　在中央“十四五”規(guī)劃重視水權(quán)市場發(fā)展的引導(dǎo)下，2021年多地在省級與市級地方“十四五”總體規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、水安全保障、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃等政策文件中將發(fā)展水權(quán)交易寫入，包括促進(jìn)水權(quán)政策制定、機(jī)制建設(shè)、規(guī)范交易行為、實(shí)施交易實(shí)踐等各項內(nèi)容。

　　來源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據(jù)公開資料整理

　　注：深色區(qū)域?yàn)槭〖壭姓挝?，淺色區(qū)域?yàn)槭屑壭姓挝?br />
 

　　二、市場實(shí)踐
 

　　水權(quán)交易包含三種類型：區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)和灌溉用水戶交易。其中，區(qū)域水權(quán)交易為政府主導(dǎo)，交易主體通常為地方政府或水庫等，實(shí)現(xiàn)水資源跨區(qū)域調(diào)配，通常規(guī)模最大；取水權(quán)交易為用水主體主導(dǎo)，包括企業(yè)等各類型對取水有需求的單位，規(guī)模較大；灌溉用水戶交易多為農(nóng)戶向村委會購買水權(quán)或村組之間交易水權(quán)，規(guī)模較小。
 

　　2021年全國水權(quán)交易進(jìn)一步發(fā)展。在整體交易活躍度與2020年相仿的情況下，取水權(quán)交易與灌溉用水戶交易的成交水量與成交額均大幅升高，交易主體類型持續(xù)增加，并完成了全國首單再生水交易，交易品種進(jìn)一步豐富。
 

　　整體而言，2021年成交水量約3億立方米，與2020年成交水量基本相同；同時成交單數(shù)大幅增長，由2020年的273筆大幅提高至1510筆，顯示交易活躍度顯著改善，覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。
 

圖 2 歷年水權(quán)交易整體變動情況

  

　　數(shù)據(jù)來源：中國水權(quán)交易所
 

　　2021年區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)與灌溉用水戶交易三種類型中，區(qū)域水權(quán)交易成交水量大幅下滑，2021年全年僅成交1000萬方，不足2020年的29017萬方的5%，顯示地區(qū)之間的水權(quán)交易活躍程度有所下滑；取水權(quán)成交水量從2020年的511萬方大幅增長至2.89億方，占到全年成交水量的94%，顯示同一地區(qū)不同用水主體的水權(quán)交易意愿大幅增加，但相比2018年的高位仍有一定差距；灌溉用水戶成交水量比2020年增加超過70%，達(dá)約859萬噸，同時成交單數(shù)大幅增加超過5倍，達(dá)1419筆，占全年成交總單數(shù)1510筆約94%，顯示灌溉用水戶之間的水權(quán)交易需求繼續(xù)穩(wěn)步上漲，通過水權(quán)交易改善灌溉用水利用效率的有關(guān)工作成效較為明顯。
  

圖 3 歷年水權(quán)交易成交水量結(jié)構(gòu)變動情況(單位：萬方)
 

　　數(shù)據(jù)來源：中國水權(quán)交易所

圖 4 歷年水權(quán)交易成交單數(shù)結(jié)構(gòu)變動情況（單位：筆）

  

　　數(shù)據(jù)來源：中國水權(quán)交易所
 

　　從成交價格來看，2021年三種交易類型相比2020年變化均不大，區(qū)域水權(quán)交易雖從約1.2元/方跌至約1.0元/方，但仍然大幅高于其它交易類型；取水權(quán)交易從約0.4元/方小幅上漲至約0.5元/方；灌溉用水戶交易自2018年來均保持在約0.1元/方的價格水平。不同交易類型之間的價格差異仍然明顯。

圖 5 2018-2021年各類型水權(quán)交易成交價格(單位：元/方)

  

　　數(shù)據(jù)來源：中國水權(quán)交易所
 

　　注：由于2016、2017年交易數(shù)據(jù)無法獲得，僅包含2018年-2021年，2019年無區(qū)域水權(quán)交易
 

　　2021年取水權(quán)交易在交易主體覆蓋與交易品種創(chuàng)新方面均取得顯著進(jìn)展。從交易雙方所在地來看，覆蓋安徽、甘肅、湖南、江蘇、江西、內(nèi)蒙、山東、山西、重慶與上海共10個省、自治區(qū)與直轄市，涉及能源、制造業(yè)、食品加工、水庫與供水、交通、金融及政府部門與學(xué)校等多種主體類型，覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。此外，出現(xiàn)了上海家樹建設(shè)集團(tuán)有限公司與無錫市長安高分子材料廠有限公司之間的跨省份交易，對建立流域內(nèi)鄰近區(qū)域上下游之間的交易機(jī)制提供新的思路。
 

　　交易品種創(chuàng)新方面，2021年7月山西省晉中市靈石縣完成全國首例再生水使用權(quán)有償出讓，由靈石縣水利局分別向靈石縣中煤九鑫焦化有限責(zé)任公司、山西聚源煤化有限公司、山西宏源富康新能源有限公司三個存在取水需求的企業(yè)出售1200、1900、500萬方水權(quán)，并授權(quán)靈石縣保凈污水處理有限公司向受讓企業(yè)供水，首次實(shí)現(xiàn)再生水的水權(quán)交易，對運(yùn)用市場機(jī)制做好水權(quán)制度改革，將再生水納入水資源統(tǒng)一配置，緩解地表水、地下水等常規(guī)水資源緊張問題具有重要意義。
 

　　三、問題與挑戰(zhàn)
 

　　2021年水權(quán)市場雖然進(jìn)一步發(fā)展，但仍然存在一些尚未解決的問題和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在交易規(guī)范程度不足、不同交易類型價格差距較大和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)未得到有效推廣等方面。
 

　　第一，三種交易類型在實(shí)踐中存在一定交叉，跨區(qū)域水權(quán)交易相關(guān)法律法規(guī)也有待完善。例如2021年8月甘肅省同鎮(zhèn)兩村委會間發(fā)生取水權(quán)交易，這一交易在實(shí)質(zhì)上與灌溉用水戶交易中常見的不同村組之間的水權(quán)交易相似，均發(fā)生在村民自治組織之間，類似交易行為未來確認(rèn)為取水權(quán)交易或灌溉用水戶交易有待規(guī)范、統(tǒng)一；2021年11月發(fā)生在無錫、上海兩地企業(yè)間的跨省取水權(quán)交易，是否應(yīng)先由用水企業(yè)所在地的地方政府完成區(qū)域水權(quán)交易，再由政府以取水權(quán)交易形式出售給用水單位也有待出臺相關(guān)規(guī)定以進(jìn)一步規(guī)范。
 

　　第二，不同交易類型的價格差異仍然較大。區(qū)域水權(quán)歷年成交價格波動明顯，近兩年基本穩(wěn)定在1元/方以上。取水權(quán)交易與灌溉用水戶交易價格較為穩(wěn)定，分別約0.5元/方和0.1元/方，約為取水權(quán)交易價格的50%和10%。顯著的價格差異導(dǎo)致三種交易類型之間存在壁壘，水權(quán)交易形成了事實(shí)上的三種交易產(chǎn)品，不足以充分反映水資源的真實(shí)價值，不利于水資源的統(tǒng)一布局并提高水資源利用效率，同時灌溉用水戶交易價格過低不利于激發(fā)農(nóng)戶及村集體組織節(jié)水并出售的積極性。
 

　　第三，水權(quán)交易創(chuàng)新未得到延續(xù)與有效推廣。例如，2020年出現(xiàn)了雨水水權(quán)交易與地下水水權(quán)交易的創(chuàng)新，其中湖南湖南雨創(chuàng)環(huán)保工程有限公司從湖南高新物業(yè)有限公司處購得2萬立方米雨水水權(quán)后將其中1.2萬方出售給長沙高新區(qū)市政園林環(huán)衛(wèi)有限公司，江蘇宿遷德源水務(wù)有限公司從洋河酒廠股份有限公司處購得20萬方地下水水權(quán)后將其中12.76萬方出售給43家宿遷當(dāng)?shù)鼐破?，兩個案例均是水權(quán)交易產(chǎn)品的創(chuàng)新。但2021年地下水水權(quán)交易并未繼續(xù)進(jìn)行，而雨水水權(quán)交易也僅由湖南雨創(chuàng)從長沙中體物業(yè)管理有限公司、明華小學(xué)和金橋小學(xué)處收儲總計2萬方水權(quán)后將其中0.8萬方出售給長沙高新區(qū)市政園林環(huán)衛(wèi)有限公司，顯示雨水水權(quán)交易規(guī)模并未擴(kuò)大，參與主體相較2020年變化也不明顯，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)推廣不暢。
 

　　四、建議與展望
 

　　針對2021年我國水權(quán)市場發(fā)展情況與存在的問題挑戰(zhàn)，本文主要提出以下建議：
 

　　第一，建議進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)初始分配工作，完善水權(quán)交易管理制度，規(guī)范交易形式。根據(jù)《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》有關(guān)要求，未來我國將規(guī)范明晰區(qū)域、取用水戶的初始水權(quán)，控制水資源開發(fā)利用總量。我國可在此基礎(chǔ)上對水權(quán)交易從法律層面完善概念界定，確定各交易類型的覆蓋范圍。針對當(dāng)前存在的流域內(nèi)跨區(qū)域交易流程未明確等問題，我國可在各流域范圍內(nèi)建立專門交易框架，如長江流域、黃河流域等流域內(nèi)用水主體均可在同一框架下根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化流程進(jìn)行交易，從而引導(dǎo)推進(jìn)流域間、地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間開展多種形式的水權(quán)交易，減少交易成本，并大幅提高水權(quán)交易市場的流動性與交易活躍度。
 

　　第二，建議我國在完善確權(quán)的基礎(chǔ)上通過統(tǒng)一水權(quán)指導(dǎo)價格、市場價格區(qū)間與漲跌幅限制等形式穩(wěn)定價格。在明確江河流域水量分配與地下水管控指標(biāo)，并確定水權(quán)初始分配的基礎(chǔ)上，我國可出臺相關(guān)市場穩(wěn)定政策措施，減少水權(quán)價格波動，并在反映地方水資源真實(shí)價值的前提下推動各水權(quán)交易類型成交價格趨于統(tǒng)一，減少交易壁壘，提高各方交易積極性。水權(quán)交易市場建設(shè)與改革也可推動創(chuàng)新完善用水價格形成機(jī)制，與農(nóng)業(yè)水價綜合改革、水利工程供水價格改革等產(chǎn)生協(xié)同效益。
 

　　第三，建議我國組織建立水權(quán)創(chuàng)新信息交流與經(jīng)驗(yàn)分享平臺，作為未來“十四五”期間推動水權(quán)交易市場建設(shè)的重要抓手，對已有的地下水、雨水與再生水水權(quán)交易等成功試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)予以認(rèn)可、推廣，避免試點(diǎn)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)因溝通交流不暢等問題難以擴(kuò)大應(yīng)用范圍。這一舉措可激勵更多地區(qū)探索創(chuàng)新水權(quán)交易產(chǎn)品，有助于拓寬水權(quán)交易覆蓋范圍、提高對非常規(guī)水資源的開發(fā)程度與利用效率，進(jìn)一步挖掘水權(quán)交易的價值。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 2021年我國水權(quán)交易市場進(jìn)展情況和政策建議