自2013年12月全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議召開PPP專題研討會(huì)以來(lái)，本輪PPP推廣已走過了第3個(gè)年頭。當(dāng)前，PPP在我國(guó)的發(fā)展已呈燎原之勢(shì)，多地均推出千億元PPP大單。在看到PPP可喜發(fā)展勢(shì)頭的同時(shí)，其可持續(xù)性也逐漸為人所關(guān)注，PPP熱中存在的“野蠻生長(zhǎng)”問題引發(fā)了人們對(duì)于地方政府財(cái)政可持續(xù)性的擔(dān)憂。“野蠻生長(zhǎng)”主要表現(xiàn)在：
項(xiàng)目短期內(nèi)集中“上馬”，政府財(cái)政壓力增大。自中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行限制以來(lái)，地方政府投資沖動(dòng)受抑，而PPP的推出則無(wú)疑為政府“打開了另一扇門”。部分地方政府甚至將PPP作為政府投資項(xiàng)目的惟一資金來(lái)源方式，不論項(xiàng)目是否適合采用PPP模式、不論地方財(cái)力能否承受。這就導(dǎo)致短期內(nèi)大量PPP項(xiàng)目未經(jīng)全面、科學(xué)論證就匆匆上馬，很多項(xiàng)目的后續(xù)履約發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，而這其中更有大量政府直接付費(fèi)或給予財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，給財(cái)政造成巨大壓力。
項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，“偽PPP”大量出現(xiàn)。一個(gè)好的PPP項(xiàng)目不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)資本雙方權(quán)責(zé)的合理分配，還能有效緩解政府財(cái)政支出壓力、降低政府負(fù)債。而目前市面上存在著相當(dāng)多“形似而神不似”的偽PPP項(xiàng)目，BT、按期回購(gòu)、固定收益回報(bào)等國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委明令禁止的內(nèi)容被包裝成PPP項(xiàng)目堂而皇之地推向市場(chǎng)。此類“偽PPP”項(xiàng)目不僅不能幫助政府卸下包袱，還將加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，違背國(guó)家推行PPP“緩解財(cái)政壓力、提高財(cái)政效率”的初衷。
部分項(xiàng)目前期論證淪為形式。財(cái)政可承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)作為目前財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別重點(diǎn)要求的兩個(gè)關(guān)鍵手段，在PPP項(xiàng)目的前期論證中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，部分地方政府在執(zhí)行過程中，受制于認(rèn)識(shí)不足等原因，導(dǎo)致這兩項(xiàng)論證工作流于形式，如：以結(jié)果為導(dǎo)向，為使項(xiàng)目通過論證，設(shè)計(jì)出不合理的使用者付費(fèi)或大幅度提高未來(lái)地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率等，為項(xiàng)目后期執(zhí)行埋下巨大隱患。
針對(duì)如何保障PPP項(xiàng)目的財(cái)政可持續(xù)性問題，財(cái)政部及發(fā)改委已通過出臺(tái)一系列政策明確了相關(guān)思路，筆者結(jié)合曾參與的多個(gè)地方政府不同行業(yè)、不同類型的PPP項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出以下幾點(diǎn)建議以供參考。
充分利用PPP項(xiàng)目平臺(tái)，做好項(xiàng)目分類管理。為有效管理全國(guó)PPP項(xiàng)目，相關(guān)部門分別設(shè)立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目庫(kù)，要求各級(jí)政府部門按照項(xiàng)目推進(jìn)分層錄入信息，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全過程監(jiān)管及信息的公開透明。對(duì)于地方政府而言，應(yīng)該充分利用好上述兩個(gè)平臺(tái)，通過平臺(tái)化管理實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，并做好本級(jí)PPP項(xiàng)目整體的投融資規(guī)劃，依據(jù)項(xiàng)目特性及資金需求合理安排項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序。
“盤好家底”，建立財(cái)政預(yù)警機(jī)制。目前，地方政府推出的PPP項(xiàng)目中，需要政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目比重逐漸提高，這對(duì)地方政府的財(cái)力提出了考驗(yàn)。今后PPP項(xiàng)目上馬之前，更需要事先盤算家底，量入為出，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委的規(guī)定，做好地方財(cái)政的統(tǒng)籌安排。因此，做實(shí)、做好PPP項(xiàng)目的財(cái)政可承受能力分析尤為關(guān)鍵，特別是要發(fā)揮好財(cái)政部門的作用，一個(gè)重要抓手就是加強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的管理，通過合理準(zhǔn)確的分析，明確未來(lái)財(cái)政支出空間，并以此作為本級(jí)所有PPP項(xiàng)目論證分析的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)PPP項(xiàng)目為獲批需要在財(cái)政承受能力論證時(shí)隨意調(diào)整公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率的情況。同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施過程中，財(cái)政部門也要履行好項(xiàng)目財(cái)政管理職能，對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出情況進(jìn)行全過程監(jiān)管，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障政府各部門執(zhí)行PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和財(cái)政的可持續(xù)性。
合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式。在財(cái)力受限的情況下，要實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)，必須要充分挖掘PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)價(jià)值，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，提高運(yùn)營(yíng)效率。如：將公益類的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和具備收費(fèi)條件的項(xiàng)目整體打包，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身平衡，或?yàn)楣骖愴?xiàng)目匹配開發(fā)性資源等，這些安排都可以降低政府直接付費(fèi)比例，有效減輕財(cái)政付費(fèi)壓力。
謹(jǐn)慎決策PPP項(xiàng)目，杜絕“發(fā)展當(dāng)前、透支未來(lái)”的隱患。PPP項(xiàng)目合作期一般在10年以上，有些項(xiàng)目甚至長(zhǎng)達(dá)30年。地方政府在PPP項(xiàng)目的合作過程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長(zhǎng)遠(yuǎn)賬”，切實(shí)轉(zhuǎn)變將PPP僅視為一種融資方式的觀念，不能僅考慮短期項(xiàng)目建設(shè)的需要，更應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，站在項(xiàng)目全生命周期的角度衡量政府財(cái)政支出能力，合理規(guī)劃、安排好項(xiàng)目。
重視咨詢機(jī)構(gòu)的作用，用“好”中介、用“好中介”。隨著政府對(duì)于PPP中介咨詢服務(wù)的重視，咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作成敗發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，一定程度上可以說(shuō)“咨詢好PPP就好，咨詢粗制濫造PPP就粗制濫造”。在選擇和使用中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)需要注意以下兩點(diǎn)：一是用“好”中介，關(guān)鍵在于合理的工作空間及時(shí)間。空間是指在滿足項(xiàng)目實(shí)施的前提下，不過多地限制咨詢機(jī)構(gòu)，要給其專業(yè)性發(fā)揮保留空間；時(shí)間是指重視項(xiàng)目前期研究的必要性，俗話說(shuō)“磨刀不誤砍柴工”，只有咨詢機(jī)構(gòu)配合實(shí)施機(jī)構(gòu)在前期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了深入的研究，才能結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)制定出可操作的好方案。二是要用“好中介”。本輪PPP熱潮帶動(dòng)了一大批咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的興起，而不同的中介服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，地方政府在選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)要有效甄別，不能過度重視價(jià)格因素，更應(yīng)該考慮機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、人員配備、服務(wù)方案等綜合實(shí)力，否則就會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，難以發(fā)揮出PPP中介咨詢機(jī)構(gòu)促進(jìn)和推動(dòng)PPP項(xiàng)目有效落地、引導(dǎo)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)運(yùn)作的重要作用。
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