2017年年末，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))及《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào))等系列政策文件出臺(tái)，業(yè)界解讀認(rèn)為PPP進(jìn)入從起飛轉(zhuǎn)向平飛的新階段。PPP運(yùn)營(yíng)受到高度關(guān)注。
近日網(wǎng)傳湖南省財(cái)政廳發(fā)文《關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知》(湘財(cái)債管〔2018〕7號(hào))(信息來(lái)源請(qǐng)點(diǎn)擊：湖南實(shí)施PPP負(fù)面清單：僅涉及工程建設(shè)無(wú)現(xiàn)金流的不得采用PPP模式)。根據(jù)該報(bào)道所附文件圖片，該省PPP負(fù)面清單規(guī)定如下：
PPP模式應(yīng)當(dāng)用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，對(duì)政府參與的污水處理和垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。
下列情形不得運(yùn)用PPP模式：
1、 不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等;
2、 因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的;
3、 僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化(風(fēng)光)帶等工程建設(shè);
4、 采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的;
5、 政府方回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、向社會(huì)資本承諾固定收益的。
圖片來(lái)源：PPP頭條
PPP負(fù)面清單第三條“僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的”尤其為業(yè)界所重視，對(duì)其解讀也有不同的聲音。比如，有多位專(zhuān)家呼吁此類(lèi)政策出臺(tái)應(yīng)慎重，需要考慮對(duì)已有項(xiàng)目的影響和解決辦法，更要正視地方各類(lèi)建設(shè)及扶貧等任務(wù)繁重、地方債等其他渠道有限的現(xiàn)實(shí)。
E20環(huán)境平臺(tái)始終強(qiáng)調(diào)PPP的運(yùn)營(yíng)屬性。E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤對(duì)PPP負(fù)面清單點(diǎn)評(píng)認(rèn)為，一方面，真正運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目即便是純政府付費(fèi)也沒(méi)問(wèn)題，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)PPP、環(huán)衛(wèi)PPP、垃圾焚燒PPP項(xiàng)目等，核心是有真正的運(yùn)營(yíng);另一方面，純政府付費(fèi)中沒(méi)有運(yùn)營(yíng)，但有維護(hù)的PFI類(lèi)就能“搭便車(chē)”算為運(yùn)營(yíng)?其實(shí)關(guān)鍵在于維護(hù)是否有難度、績(jī)效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過(guò)關(guān)，但人民廣場(chǎng)、市政道路綠化景觀就很難符合標(biāo)準(zhǔn)。
早在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào))出臺(tái)時(shí)，薛濤就解讀指出其最大亮點(diǎn)在于關(guān)閉BT通道，突出運(yùn)營(yíng)和績(jī)效，避免墊資型、工程化環(huán)保治理痼疾，對(duì)推進(jìn)環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)落地和E20產(chǎn)業(yè)地圖中I方陣之環(huán)境一級(jí)開(kāi)發(fā)商最終形成意義重大。
2016年，E20發(fā)布E20市政環(huán)保PPP分類(lèi)格局圖，將PPP分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買(mǎi)型PPP(PFI)、不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)四類(lèi)。曾對(duì)PPP的可維護(hù)性、可運(yùn)營(yíng)性進(jìn)行分析論述。其中，PFI類(lèi)政府付費(fèi)的C類(lèi)項(xiàng)目容易帶來(lái)類(lèi)BT拉長(zhǎng)版的傾向，但是對(duì)于黑臭水體這類(lèi)項(xiàng)目，存在區(qū)域環(huán)境技術(shù)集成的必要性和運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力，可以通過(guò)強(qiáng)化可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效的捆綁以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的剛性化，使專(zhuān)業(yè)水務(wù)運(yùn)營(yíng)公司的核心能力得以發(fā)揮，做到“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事情”，最終實(shí)現(xiàn)物有所值(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤(pán)點(diǎn)，分類(lèi)后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)。
20市政環(huán)保PPP分類(lèi)格局圖
對(duì)于真運(yùn)營(yíng)的強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域社會(huì)資本提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的必然。在環(huán)保領(lǐng)域尤為如此。在中國(guó)國(guó)情下，對(duì)各企業(yè)平等而待，無(wú)論民企、外企還是國(guó)企，要避免設(shè)置歧視性招標(biāo)條件。在PPP考核付費(fèi)體系中，必須把環(huán)境績(jī)效嚴(yán)格捆綁在整個(gè)運(yùn)營(yíng)期的回報(bào)中，從而避免任何一類(lèi)企業(yè)有通過(guò)工程利潤(rùn)提前實(shí)現(xiàn)短期套利的機(jī)會(huì)，最終造成績(jī)效迷失和實(shí)際上的投資浪費(fèi)?！安辉谟谀念?lèi)企業(yè)獲利與否，關(guān)鍵還是環(huán)境治理效果?！?詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：環(huán)保PPP遭建筑商掃貨，給環(huán)境“治病”只是有錢(qián)就行?)
2018年1月，E20研究院分析指出，PPP“真運(yùn)營(yíng)”既包括A類(lèi)、B類(lèi)和D類(lèi)典型的運(yùn)營(yíng)，也包括C類(lèi)非以量計(jì)價(jià)的政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目具有約束性的運(yùn)營(yíng)或“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)”。其中，后者的“真運(yùn)營(yíng)”可以分為三個(gè)層面：一是運(yùn)營(yíng)有難度，即政府自身做不到或者很難達(dá)成良好績(jī)效，避免簡(jiǎn)單維護(hù)即為績(jī)效的PPP項(xiàng)目;二是運(yùn)營(yíng)強(qiáng)約束，本身具有很強(qiáng)的約束性，其績(jī)效是真實(shí)、專(zhuān)業(yè)且真正影響付費(fèi)，避免非專(zhuān)業(yè)社會(huì)資本也可以隨便進(jìn)入、甚至“劣幣逐良幣”;三是運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期性，不是短期達(dá)成、而是長(zhǎng)期有效，績(jī)效是長(zhǎng)期考核的，必須是在十年以上的合作期內(nèi)均有約束性(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：【獨(dú)家】E20研究院 薛濤、湯明旺：PPP規(guī)范時(shí)代，做真運(yùn)營(yíng)、做實(shí)績(jī)效是核心)。
2018年3月31日，是各地根據(jù)92號(hào)文要求完成項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。目前，已有地方少數(shù)PPP項(xiàng)目被清理出庫(kù)，而入庫(kù)審核明顯趨嚴(yán)，政府付費(fèi)類(lèi)更是在有些地方屬于“從嚴(yán)從緊控制”的領(lǐng)域。理解什么是“真運(yùn)營(yíng)”，是順利推進(jìn)PPP的基礎(chǔ)。負(fù)面與正面，不在于付費(fèi)機(jī)制，而應(yīng)回歸“運(yùn)營(yíng)”，并最終體現(xiàn)在PPP帶來(lái)的公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升上。從湖南省的文件我們可以看到，簡(jiǎn)單的沒(méi)有長(zhǎng)期績(jī)效壓力的維護(hù)類(lèi)項(xiàng)目很難歸于“運(yùn)營(yíng)”屬性，已被該省列入負(fù)面清單，而黑臭水體等有長(zhǎng)期績(jī)效壓力有專(zhuān)業(yè)維護(hù)需求的PFI項(xiàng)目的合法合規(guī)性仍需等待進(jìn)一步確認(rèn)。E20研究院呼吁各有關(guān)方面對(duì)純政府付費(fèi)中的一般性的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目和PFI項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，且在PFI項(xiàng)目中對(duì)存在長(zhǎng)期績(jī)效壓力和維護(hù)難度的項(xiàng)目予以確認(rèn)其采用PPP模式的合理合規(guī)性，以利PPP的工具能夠真正用好。
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