排污權(quán)指排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。在中國(guó)一般是政府將該權(quán)力以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購(gòu)買(mǎi)權(quán)利，他們之間也可以相互轉(zhuǎn)讓或出售，以此形成排污權(quán)交易市場(chǎng)。我國(guó)從上世紀(jì)80年代開(kāi)始排污權(quán)交易探索，但發(fā)展至今仍然處于試點(diǎn)探索階段，市場(chǎng)建設(shè)存在很多問(wèn)題。市場(chǎng)的薄弱必然制約以市場(chǎng)交易為基礎(chǔ)的融資工具的發(fā)展。本文將對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展情況和存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議。
一、中國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展情況
（一）排污權(quán)交易探索時(shí)間早，但進(jìn)展緩慢，目前仍處于試點(diǎn)探索階段
上個(gè)世紀(jì)80年代，中國(guó)開(kāi)始引入排污權(quán)交易制度，1987年上海進(jìn)行的關(guān)于水污染排放權(quán)的轉(zhuǎn)讓是最早的關(guān)于排污權(quán)交易的案例。2001年4月，原國(guó)家環(huán)?？偩峙c美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)簽署了《推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排放交易政策實(shí)施的研究》項(xiàng)目，選擇試點(diǎn)進(jìn)行排污權(quán)交易示范工作，推動(dòng)了排污權(quán)交易的發(fā)展。2007年，在浙江嘉興建成第一個(gè)排污權(quán)交易中心。
從2007年開(kāi)始，財(cái)政部、原環(huán)保部和國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶和陜西11個(gè)省市開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)。2014年12月，又將青島市納入試點(diǎn)范圍。除了這12個(gè)政府批復(fù)的試點(diǎn)外，另有16個(gè)省份自行開(kāi)展了交易工作。
目前在各試點(diǎn)實(shí)行排污權(quán)有償使用和排污許可制度，排污單位需在當(dāng)?shù)亟⒌呐盼蹤?quán)交易中心進(jìn)行登記注冊(cè)，以申請(qǐng)核定確定的排污許可量作為排污許可證核發(fā)的基礎(chǔ)和排污權(quán)交易的前提。各試點(diǎn)省份的試點(diǎn)工作開(kāi)展范圍基本包括了主要區(qū)域和主要行業(yè)，取得了階段性進(jìn)展，但是對(duì)于排污權(quán)的取得、交易、監(jiān)管等各方面仍存在不少問(wèn)題。各地各自為政，沒(méi)有形成統(tǒng)一的制度和方法，交易信息也不透明，市場(chǎng)建設(shè)仍處于探索階段。
下表是根據(jù)可以獲得的信息和數(shù)據(jù)整理出的12個(gè)政府批復(fù)試點(diǎn)省市的交易情況：
表1：12個(gè)批復(fù)試點(diǎn)省市的排污權(quán)交易情況
（二）僅有少量融資工具的嘗試
我國(guó)較早就開(kāi)始探索基于排污權(quán)的融資工具，浙江在2010年出臺(tái)了排污權(quán)抵押暫行規(guī)定，開(kāi)始排污權(quán)抵押貸款相關(guān)工作；浙江和福建制定了排污權(quán)租賃相關(guān)管理辦法。2016年七部委推出的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出推動(dòng)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)展基于排污權(quán)的融資工具。然而，市場(chǎng)上實(shí)際推出的融資工具數(shù)量很少，產(chǎn)品創(chuàng)新難以進(jìn)行，究其原因還是市場(chǎng)發(fā)展的不成熟導(dǎo)致。
下表整理了一些試點(diǎn)省市的融資工具情況：
表2：排污權(quán)試點(diǎn)省市融資工具情況
二、排污權(quán)交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)
（一）相關(guān)法律法規(guī)支撐體系不完善，交易制度設(shè)計(jì)不成熟
中國(guó)排污權(quán)交易制度缺少指導(dǎo)性的根本大法。雖然各試點(diǎn)地區(qū)都已制定或正在制定排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)管理暫行辦法，但在國(guó)家層面，除了國(guó)務(wù)院辦公廳在2014年8月6日發(fā)布了《進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》外，目前還沒(méi)有明確具體的法律法規(guī)。
不完善、不統(tǒng)一的法律法規(guī)導(dǎo)致排污權(quán)交易難以順利進(jìn)行。由于缺少?lài)?guó)家層面的指導(dǎo)性辦法，各地方試點(diǎn)之間的管理方法在制定上存在較大區(qū)別。由于缺少?lài)?guó)家層面的統(tǒng)一監(jiān)管，各試點(diǎn)管理辦法中對(duì)污染物指標(biāo)、指導(dǎo)價(jià)格、交易范圍等的界定均存在較大差異。
現(xiàn)在各試點(diǎn)地區(qū)正在積極探索排污權(quán)交易的形式創(chuàng)新，但交易制度的設(shè)計(jì)缺乏合理性。由于交易制度不健全，實(shí)際交易中一些交易者故意鉆制度的漏洞，出現(xiàn)了不少違規(guī)操作。另外，各地區(qū)現(xiàn)行的交易制度間存在較大差異，“一地一制度”的問(wèn)題使得排污權(quán)交易的公允性受到質(zhì)疑。
（二）初始分配不公平，定價(jià)方法不統(tǒng)一
排污權(quán)初始指標(biāo)分配缺乏公平性和靈活性。很多地方的初始分配遵循的是“相等即公平”的理念，所有區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。在排污權(quán)有償化制度確定之前建立的老企業(yè)在初期無(wú)償取得排污權(quán)利，相對(duì)于新建企業(yè)具有明顯的優(yōu)勢(shì)，而在后期所有企業(yè)以相同價(jià)格取得排污權(quán)，這種“相等”實(shí)際上并不公平。并且，對(duì)于不同行業(yè)、企業(yè)“一視同仁”無(wú)法激勵(lì)企業(yè)減排，甚至?xí)霈F(xiàn)“鞭打快?！钡默F(xiàn)象。
另一方面，有償分配涉及定價(jià)問(wèn)題，目前試點(diǎn)地區(qū)各自制定有償分配方式和定價(jià)方法，很多地方公布了各項(xiàng)主要污染物的指導(dǎo)價(jià)格，但是這種定價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)具有“地域性”，地區(qū)差異性很大，往往不能恰當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境容量的稀缺程度。各地的污染物交易價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，如山西的二氧化硫排放權(quán)指導(dǎo)價(jià)格為18000元/噸，排污指標(biāo)長(zhǎng)期有效，而重慶排污指標(biāo)有效期為1年，每年清繳核定，價(jià)格約為1000元/噸。
（三）二級(jí)市場(chǎng)不活躍
現(xiàn)行排污權(quán)交易通常分為一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，前者在政府和企業(yè)間進(jìn)行，如排污權(quán)初始分配、政府回購(gòu)等，后者才是企業(yè)間的配額買(mǎi)賣(mài)。試點(diǎn)情況表明，內(nèi)蒙古、浙江等約2/3的試點(diǎn)地區(qū)都曾出現(xiàn)不同程度的二級(jí)市場(chǎng)交易記錄“斷層”，有的地區(qū)甚至連續(xù)數(shù)月未有交易量。
地方政府對(duì)排污權(quán)交易存在“過(guò)度干預(yù)”的現(xiàn)象，政府為顧全當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)排污權(quán)交易規(guī)定了較多的約束，比如只能在本地區(qū)交易、政府控制交易價(jià)格等，由于這種“保護(hù)”的存在，市場(chǎng)化機(jī)制難以建立，二級(jí)市場(chǎng)的活力受到遏制。與此同時(shí)，地方政府更重視一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，培育二級(jí)市場(chǎng)的意識(shí)不高，影響二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展前景。
（四）與排污許可制度間的銜接工作落實(shí)不到位
排污許可制度是排污權(quán)交易的前提條件，政府通過(guò)頒發(fā)排污許可證的方式將排污權(quán)分配給相關(guān)污染排放企業(yè)，企業(yè)根據(jù)預(yù)期需要排放量進(jìn)行排污權(quán)交易，預(yù)期排放量大于許可證規(guī)定排放量的企業(yè)從排污權(quán)市場(chǎng)以貨幣形式購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)，實(shí)際排放量小于許可證規(guī)定排放量的企業(yè)從排污權(quán)市場(chǎng)以貨幣形式出售排污權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是排污權(quán)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制在各污染源之間合理配置的過(guò)程。
從當(dāng)前各地區(qū)的開(kāi)展情況上來(lái)看，各地排污權(quán)交易和排污許可制度尚未有效銜接。污染指標(biāo)量的差異化、主體范圍的不一致以及有效期限的交錯(cuò)使得兩者的銜接難度加大。在污染指標(biāo)量方面，新建企業(yè)的排污量難以有效估計(jì)，交易指標(biāo)量和實(shí)際排污許可證指標(biāo)量存在巨大差異；主體范圍方面，排污許可證規(guī)定的污染物種類(lèi)比排污權(quán)交易的主體種類(lèi)范圍更廣泛；有效期限方面，排污許可證的有效期為3年，臨時(shí)排污許可證的有效時(shí)間為1年，而排污權(quán)的使用年限大多被限定為5年或10年，還分為可延期和不可延期。
（五）與環(huán)保稅有重合部分
2018年1月1日，中國(guó)正式施行環(huán)境保護(hù)稅，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，環(huán)保稅的征稅對(duì)象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類(lèi)，具體稅額可由各地在法定稅額幅度內(nèi)提出。
排污權(quán)交易涉及的污染物種類(lèi)主要是化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，與環(huán)保稅中規(guī)定的應(yīng)稅污染物有重合，環(huán)保稅中規(guī)定的范圍更廣。征收環(huán)保稅將壓縮排污權(quán)交易市場(chǎng)。對(duì)于企業(yè)，既要考慮總量控制，又要考慮可能的稅費(fèi)，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，與“為企業(yè)減負(fù)”的理念背道而馳，也會(huì)打擊企業(yè)參與排污權(quán)交易的積極性。
三、對(duì)發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)的政策建議
（一）建立健全排污權(quán)交易法律法規(guī)和交易制度
排污權(quán)交易市場(chǎng)的順利運(yùn)行離不開(kāi)從國(guó)家到各省市的法律法規(guī)保障。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)、細(xì)則和技術(shù)指導(dǎo)，完善頂層設(shè)計(jì)，使排污權(quán)交易有法可依，也為地方政府制定完善相關(guān)法規(guī)奠定基礎(chǔ)，保障排污權(quán)交易工作有效、持續(xù)開(kāi)展。
統(tǒng)一全國(guó)范圍內(nèi)的基本交易制度，規(guī)定其交易方式、交易規(guī)則、交易范圍及其他交易事項(xiàng)，規(guī)范市場(chǎng)參與者的行為，完善交易體系。
（二）完善排污權(quán)初始分配和定價(jià)制度
一方面，地方政府應(yīng)在控制排污總量指標(biāo)的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取科學(xué)的指標(biāo)分配方法，遵循適當(dāng)?shù)脑瓌t，按照一定的程序合理、有效地分配指標(biāo)，并保證分配各階段信息的公開(kāi)性和透明度。
另一方面，國(guó)家層面應(yīng)明確規(guī)定排污權(quán)定價(jià)指導(dǎo)，各地區(qū)應(yīng)兼顧大局、統(tǒng)籌安排，根據(jù)本地實(shí)際情況選擇合理的排污權(quán)定價(jià)方法和配額期限，使得排污權(quán)的價(jià)格能夠市場(chǎng)化，真實(shí)體現(xiàn)供需狀況。
（三）采取措施提高二級(jí)市場(chǎng)活躍度
政府干預(yù)、企業(yè)參與意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致了企業(yè)間的排污權(quán)配額買(mǎi)賣(mài)交易市場(chǎng)的冷淡。政府應(yīng)當(dāng)給予充分的空間，適當(dāng)“放權(quán)”。政府在排污權(quán)交易過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充當(dāng)監(jiān)管者的角色，而非參與者，由交易雙方進(jìn)行談判，自行決定是否交易以及交易價(jià)格是多少。
另外，只有使市場(chǎng)交易規(guī)范化才能吸引企業(yè)參與?？沙浞职l(fā)揮排污權(quán)交易中心的作用，讓企業(yè)有了解渠道和直接交易的平臺(tái)，制定交易原則，實(shí)時(shí)公開(kāi)交易主體、交易品種、交易價(jià)格和數(shù)量等交易情況，使市場(chǎng)信息公開(kāi)、透明，激勵(lì)企業(yè)參與，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展。
（四）做好與排污許可制度之間的銜接工作
一方面，要建立健全相關(guān)政策，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)。在制定排污權(quán)交易管理辦法實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)充分考慮排污權(quán)交易和排污許可制度的銜接問(wèn)題，明確銜接原則和銜接方法，為實(shí)際操作提供理論指導(dǎo)。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)各地銜接工作的技術(shù)指導(dǎo)，排污權(quán)交易和排污許可制度在指標(biāo)量、期限上的銜接涉及到大量復(fù)雜的核算，核算的準(zhǔn)確性將關(guān)乎經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)銜接工作開(kāi)展進(jìn)度和開(kāi)展程度都有重大的影響。
另一方面，地方政府要加強(qiáng)對(duì)銜接工作過(guò)程的監(jiān)控和監(jiān)管。如對(duì)于排污指標(biāo)量的確定，政府需秉承公正、客觀(guān)的原則，嚴(yán)格審查企業(yè)排污指標(biāo)的核算，監(jiān)測(cè)企業(yè)排污情況和排污權(quán)交易情況，根據(jù)企業(yè)預(yù)期排污量和實(shí)際排污量之間的關(guān)系進(jìn)一步確定企業(yè)下一年度的排污指標(biāo)。各地應(yīng)當(dāng)建立排污權(quán)交易管理平臺(tái)，對(duì)企業(yè)的排污許可指標(biāo)和排污權(quán)交易情況進(jìn)行統(tǒng)一管理，積極推進(jìn)兩者的銜接工作。
（五）與環(huán)保稅積極配合協(xié)調(diào)，避免過(guò)多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)
環(huán)保稅作為一項(xiàng)法定稅，具有強(qiáng)制性，任何排污主體都必須繳納。相比之下，排污權(quán)交易的靈活性高，應(yīng)當(dāng)配合環(huán)保稅的實(shí)施。兩者從設(shè)立理念上來(lái)說(shuō)并不矛盾，環(huán)保稅還能彌補(bǔ)排污權(quán)交易涉及范圍小和污染物種類(lèi)少的缺陷，但這種“彌補(bǔ)”如果不能合理設(shè)置界限會(huì)使企業(yè)重復(fù)支付，加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。因此，國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策來(lái)確立環(huán)保稅與排污權(quán)交易的配合機(jī)制，合理設(shè)置環(huán)保稅的征收范疇，對(duì)已購(gòu)買(mǎi)排污指標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行一定的稅收減免，或適量降低排污權(quán)定價(jià)，在控制污染物排放的同時(shí)也避免過(guò)多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。
作者：
崔 瑩 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人
錢(qián)青靜 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院研究助理
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