11月9日，E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人潘功在“兩山理論的寧波實(shí)踐—暨寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會”上，以“完善綠色價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)固廢綜合管理”為題，深入探討價(jià)格機(jī)制在城市固廢綜合管理中的作用，并結(jié)合寧波市實(shí)際介紹了世行 “寧波市生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制研究”項(xiàng)目。
E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人 潘功博士
潘功表示，這次論壇的主旨是“兩山理論”，其中“金山銀山”指的就是經(jīng)濟(jì)效益以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而綠色價(jià)格機(jī)制中所涉及的固廢處理收費(fèi)雖然收上來是“真金白銀”，但實(shí)際是用于促進(jìn)并完善固廢產(chǎn)業(yè)綜合管理的體制，反哺于”綠水青山” ，并非盈利。在整個(gè)社會發(fā)展的過程中，我們可以看到很多發(fā)達(dá)國家的社會保障體系有免費(fèi)的醫(yī)療、免費(fèi)的教育、免費(fèi)的養(yǎng)老，但是沒有免費(fèi)的供水供電供氣，沒有免費(fèi)的垃圾處理服務(wù)。所以無論我國社會發(fā)展到什么程度，作為一個(gè)社會公民，用水、用電、用氣、產(chǎn)生垃圾都是要付費(fèi)的，“使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)”，是永恒的道理(參考鏈接：垃圾收費(fèi)僅能補(bǔ)償40%成本，須借垃圾分類普及污染者付費(fèi))。
付費(fèi)機(jī)制角度看環(huán)境產(chǎn)業(yè)
E20研究院環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格
潘功介紹，根據(jù)E20的環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格，以服務(wù)對象和污染介質(zhì)的不同，將環(huán)境產(chǎn)業(yè)分為九個(gè)部分。按付費(fèi)方式來看，工業(yè)版塊均屬于使用者付費(fèi)，商業(yè)化比較完善，產(chǎn)廢企業(yè)直接向處置企業(yè)支付污染治理服務(wù)費(fèi)。而環(huán)境板塊涉及整體生態(tài)環(huán)境的治理改善及保護(hù)修復(fù)，均由政府付費(fèi)，比如黑臭水體治理、土壤及地下水修復(fù)、海綿城市建設(shè)、大氣環(huán)境綜合治理等等都是由政府出資來推動的系統(tǒng)性環(huán)境保護(hù)工程。而在中間的市政版塊，無論是供水、原水，市政污水處理，以及此次演講中涉及的生活垃圾處理，均遵循使用者付費(fèi)、污染者付費(fèi)原則，由政府補(bǔ)貼兜底，這部分中的使用者、污染者付費(fèi)比例將逐步提高，以最終達(dá)成由使用者、污染者完全付費(fèi)承擔(dān)的社會責(zé)任。市政板塊中還有一些領(lǐng)域，例如傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的道路清掃保潔，此類公用事業(yè)屬性較強(qiáng)的市政服務(wù)是完全由政府財(cái)政支出來承擔(dān)的。
垃圾分類開創(chuàng)固廢產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代
E20研究院固體廢物產(chǎn)業(yè)鏈圖
結(jié)合E20的固廢產(chǎn)業(yè)鏈圖，目前我國已經(jīng)進(jìn)入到垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代(參考鏈接：薛濤：合久必分、分久必合——垃圾分類下的固廢產(chǎn)業(yè)新格局)。潘功認(rèn)為，建立與生活垃圾分類品種相配套的收運(yùn)體系，建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系，完善與垃圾分類相銜接的終端處理體系成為固廢產(chǎn)業(yè)3.0時(shí)代建立城市固體廢棄物綜合管理體系的核心內(nèi)容。而在本次論壇參觀考察的寧波市固廢處置中心正從項(xiàng)目落地的層面真切得體現(xiàn)了固廢綜合管理體系建設(shè)的內(nèi)容，其中包括一系列的固廢終端處理設(shè)施以及與其配套的源頭收集、中端收運(yùn)體系，形成了較完善的固廢綜合管理體系，為垃圾分類的推行提供了基礎(chǔ)。(參考鏈接：PPP3.0遇見固廢3.0，多方分享寧波示范項(xiàng)目亮點(diǎn))
潘功介紹，今年6月住建部已將強(qiáng)制生活垃圾分類的城市由46個(gè)試點(diǎn)城市擴(kuò)容到全部294個(gè)地級以上城市(參考鏈接：環(huán)境部將垃圾焚燒列入污染攻堅(jiān)，住建部地級市全面推垃圾分類)。近兩年全國各地陸續(xù)出臺垃圾分類相關(guān)政策。目前，已有134家中央單位、27個(gè)部隊(duì)全面展開生活垃圾分類工作。從整體來看，在非居民端，國家以及地方政府做了很大努力，希望作為切入點(diǎn)將垃圾分類理念大范圍普及。而在居民端，46個(gè)試點(diǎn)城市中，已有41個(gè)城市開始展開垃圾分類示范小區(qū)的建設(shè)。同時(shí)，法制建設(shè)也是垃圾分類工作的重要保障之一，潘功介紹道，目前已有14個(gè)城市出臺了生活垃圾分類地方法規(guī)或規(guī)章，已有23個(gè)城市將生活垃圾分類列入立法計(jì)劃。生活垃圾強(qiáng)制分類政策正如火如荼的在全國各地展開。
據(jù)E20研究院跟蹤研究，目前我國垃圾分類主流方式是“四分法”，一般分為可回收垃圾、一般垃圾、有害垃圾和廚余垃圾。在終端設(shè)施暫時(shí)沒有建設(shè)完善的地區(qū)，由于分出來的廚余垃圾實(shí)際無法得到妥善處置，暫時(shí)執(zhí)行 “三分法”的垃圾分類政策，待有足夠濕垃圾處理能力的時(shí)候再將廚余垃圾分出。對于可回收垃圾的資源化利用，潘功認(rèn)為類似有些地區(qū)的“大分流、細(xì)分類”方式，將高價(jià)值可回收垃圾例如“玻金塑紙”進(jìn)行細(xì)分，而低值垃圾或已被污染的垃圾仍可進(jìn)入終端焚燒或填埋設(shè)施進(jìn)行處理。潘功總結(jié)道：“垃圾分類是一場持久戰(zhàn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要完善的末端分類處理設(shè)施的保障，需要分類收集分類運(yùn)輸體系的支撐，需要智慧化系統(tǒng)化平臺化固廢管理體系的輔助，需要法律法規(guī)的及時(shí)配套，需要全民分類意識的普遍跟進(jìn)，目前我們已經(jīng)有一些舉措開始施行，這只是剛剛吹響的戰(zhàn)爭號角，勝利女神的青睞還需社會各界的共同努力”。
潘功表示，由于人口增長、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)以及居民生活消費(fèi)水平的不斷提高，我國城鎮(zhèn)生活垃圾的總產(chǎn)生量將持續(xù)增加。潘功認(rèn)為，“生活垃圾不同于水、電等資源類產(chǎn)品，在理念的影響下，節(jié)約用水、節(jié)約用電是可以做到的，但居民作為消費(fèi)者來講很難從源頭減少生活垃圾的產(chǎn)生”。生活垃圾減量化需要從生產(chǎn)端做起，比如杜絕過度包裝，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制將是生活垃圾減量化的推動著力點(diǎn)。在垃圾分類的大趨勢下，分出的可回收垃圾、有機(jī)垃圾、有害垃圾在一定程度上減少了進(jìn)入終端處置的生活垃圾總量，而在“原生垃圾零填埋”的政策推動下，進(jìn)入終端生活垃圾填埋場的垃圾量亦將逐年減少，因此E20研究院認(rèn)為，進(jìn)入終端生活垃圾焚燒廠的生活垃圾總量仍將呈現(xiàn)繼續(xù)增長的趨勢，在未來20年間，其增速將隨著垃圾分類的進(jìn)一步推動而有所放緩。潘功認(rèn)為，我國固廢處理將在很長一段時(shí)間遵循著“回收為優(yōu)，焚燒為主，填埋為兜底”的綜合體系發(fā)展下去。
收費(fèi)機(jī)制撬動經(jīng)濟(jì)杠桿，倒逼垃圾有效分類
回到收費(fèi)機(jī)制的問題，潘功首先介紹了固廢處理全流程的商業(yè)模式及固廢綜合管理上的費(fèi)用支付方式。從上圖中可以看到，各單體項(xiàng)目，無論是垃圾分類、清掃保潔收集、中轉(zhuǎn)運(yùn)輸、末端處理目前均有各自相對應(yīng)成熟的商業(yè)模式。而環(huán)衛(wèi)一體化以BOT/TOT為主要商業(yè)模式，以垃圾處理量付費(fèi)或綜合付費(fèi)為付費(fèi)方式，也已經(jīng)成為主要趨勢。無論是政府購買服務(wù)，還是PPP模式，均由各級政府財(cái)政支出，財(cái)政缺口是持續(xù)存在的，而居民作為使用者/污染者付費(fèi)的責(zé)任與義務(wù)沒有得到體現(xiàn)。
潘功認(rèn)為，生活垃圾收費(fèi)是一個(gè)教育過程，也是懲罰手段，對生活垃圾的計(jì)量收費(fèi)和差別化收費(fèi)，融入了生活垃圾分類概念，明確了“污染者付費(fèi)”原則，是推動生活垃圾分類的有效手段、有力手段、強(qiáng)制手段。生活垃圾收費(fèi)本質(zhì)上不是為了補(bǔ)充財(cái)政缺口，而是為了撬動生活垃圾分類。其中計(jì)量收費(fèi)指的是根據(jù)實(shí)際產(chǎn)生的生活垃圾量進(jìn)行稱重收費(fèi)。而差別化收費(fèi)指的是在垃圾分類體系下，對垃圾分類的不同類別采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，比如準(zhǔn)確分出的可回收垃圾、廚余垃圾及有害垃圾，由于其本身具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及對終端處置過程減少的影響，屬于獎(jiǎng)勵(lì)分類的部分，將不收取任何費(fèi)用，并有相應(yīng)配套積分獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。而不進(jìn)行準(zhǔn)確分類的混合垃圾，或無法進(jìn)行進(jìn)一步分類的一般垃圾屬于需要征收生活垃圾處理費(fèi)的部分。計(jì)量和差別化是相輔相成的存在，這樣的差別化計(jì)量收費(fèi)體系將有利于促進(jìn)居民盡可能多和準(zhǔn)確地分出可回收垃圾、廚余垃圾以及有害垃圾。
日前，國家發(fā)展改革委發(fā)布第943號文《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》提到大力完善固廢處理等公用事業(yè)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制，標(biāo)志著大環(huán)境公共服務(wù)時(shí)代的到來。其主要目標(biāo)是：到2020年，有利于綠色發(fā)展的價(jià)格機(jī)制、價(jià)格政策體系基本形成，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的作用明顯增強(qiáng);到2025年，適應(yīng)綠色發(fā)展要求的價(jià)格機(jī)制更加完善，并落實(shí)到全社會各方面各環(huán)節(jié)。(參考鏈接：發(fā)改委發(fā)文推綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制改革深刻推動環(huán)境公共服務(wù)發(fā)展)
從環(huán)保行業(yè)角度來看，《意見》覆蓋面廣、改革力度大、可執(zhí)行性強(qiáng)，《意見》涵蓋環(huán)境治理公共服務(wù)全領(lǐng)域的收費(fèi)機(jī)制。從以往政府財(cái)政全權(quán)承擔(dān)環(huán)境治理成本到如今的污染者付費(fèi)，政府財(cái)政兜底，公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制得到系統(tǒng)化完善，其市場化程度進(jìn)一步加深。公用事業(yè)的收費(fèi)問題涉及收費(fèi)和使用主體、收費(fèi)性質(zhì)、定價(jià)機(jī)制、操作流程等，本質(zhì)上是調(diào)節(jié)在市政公用事業(yè)的服務(wù)上政府、市場主體和用戶的邊界和關(guān)系。收費(fèi)性質(zhì)分為行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)兩種，環(huán)境公共服務(wù)類(如生活垃圾處理)多以政府管理為主，而商業(yè)領(lǐng)域(如危廢)則偏向市場機(jī)制調(diào)節(jié)，政府角色相對弱化，因此在城市固體廢物管理中，生活垃圾與危險(xiǎn)廢物的價(jià)費(fèi)機(jī)制存在顯著區(qū)別。該《意見》未對收費(fèi)性質(zhì)加以明確，不同收費(fèi)性質(zhì)在使用主體、定價(jià)機(jī)制、操作流程等方面存在差別，這也將是包括垃圾處理在內(nèi)的多數(shù)環(huán)境公共服務(wù)收費(fèi)機(jī)制調(diào)整的一個(gè)關(guān)鍵課題。(參考鏈接：薛濤：PPP難解負(fù)債沖動，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫。)
發(fā)改委此次發(fā)文，首先要求建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費(fèi)機(jī)制，加快建立有利于促進(jìn)垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵(lì)約束機(jī)制。該《意見》以“差別化”、“精細(xì)化”和“合理化”為核心，為垃圾分類的推動再添一把火。垃圾分類與垃圾收費(fèi)兩大時(shí)間表先后明確，通過差別化收費(fèi)倒逼源頭分類，助力城市生活垃圾減量化、資源化、無害化的路線已經(jīng)清晰，此次價(jià)費(fèi)機(jī)制的完善，無疑將成為垃圾分類工作的有效抓手。(參考鏈接：透視發(fā)改943文：垃圾收費(fèi)分類雙管齊下，固廢管理進(jìn)入體系化)
各地生活垃圾收費(fèi)實(shí)踐
我國生活垃圾收費(fèi)進(jìn)程自上世紀(jì)90年代“垃圾處理費(fèi)”這一概念提出后始終進(jìn)展緩慢，落地困難。從1991年開始提出要對垃圾處置實(shí)行服務(wù)收費(fèi)，1993年規(guī)定生活垃圾管理費(fèi)用要逐步擴(kuò)展至居民，2002年由國家發(fā)展計(jì)劃委員會、財(cái)政部、建設(shè)部及國家環(huán)境保護(hù)總局共同發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃=圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，首次正式發(fā)文明確指出要實(shí)行城市生活垃圾收費(fèi)、促進(jìn)垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但相較于水、電、氣等其他公用事業(yè)價(jià)費(fèi)機(jī)制的迅速發(fā)展，垃圾收費(fèi)體系因其公益屬性和責(zé)任者追溯困難而始終未能得以健全。目前，我國雖有24個(gè)省(直轄市、自治區(qū))已出臺省級垃圾收費(fèi)相關(guān)政策，但大多年代已久，一方面受制于當(dāng)時(shí)較低的技術(shù)發(fā)展水平和市場化程度，收費(fèi)方法單一且收費(fèi)成本較高，以政府環(huán)衛(wèi)部門上門征收為主，成本覆蓋率和征收率均不理想，在經(jīng)濟(jì)飛速增長已達(dá)數(shù)十年后，原有的收費(fèi)辦法已脫離實(shí)際;另一方面，“老辦法”與垃圾分類并不掛鉤，地方政府面臨著“垃圾分類推行難”和“垃圾收費(fèi)征收難”的兩大難題，未能將二者有機(jī)結(jié)合，采用經(jīng)濟(jì)手段刺激分類，因而所征的寥寥垃圾處理費(fèi)用難以滿足日益增長的垃圾處理需求和垃圾分類工作的經(jīng)濟(jì)刺激需要，差別化刺激手段的出臺迫在眉睫。本次發(fā)改委對綠色發(fā)展價(jià)格的指導(dǎo)意見中再度明確要建立健全城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，并提出“補(bǔ)償成本”、“合理盈利”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對于我國大部分地區(qū)長達(dá)數(shù)十年未改變的垃圾處理費(fèi)提供了及時(shí)、合理的調(diào)整思路。(相關(guān)閱讀：破題垃圾收費(fèi)難： 寧波生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制研究項(xiàng)目啟動)
據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)分析，左圖中顯示在2010年，我國大部分地區(qū)的生活垃圾處理支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生活垃圾收費(fèi)的收入。右圖是2016年一些重點(diǎn)城市的收費(fèi)情況，其實(shí)可以看到有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)并沒有開始收費(fèi)，反而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)開始收費(fèi)工作，比如在圖的末端可以看到北京上海并沒有收費(fèi)。這和當(dāng)?shù)氐氖袌龌?，包括?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況有十分錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。反而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力無法支撐固廢處理的支出，收費(fèi)的迫切性就更大一些。在一些市場化比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如說廣東、浙江，雖然財(cái)力有一定的承擔(dān)能力，但是因?yàn)槭姓墓娛聵I(yè)一部分市場化，很早部分進(jìn)行了收費(fèi)，廣東居全國之首。
結(jié)合城市人口情況來看，一般來說，城市生活垃圾產(chǎn)生量與人口情況有直接關(guān)系，生活垃圾處理費(fèi)的收繳(居民端)一般也以人口(或家庭)為單位進(jìn)行計(jì)量。對2016年我國主要城市戶籍人口數(shù)和收繳的生活垃圾處理費(fèi)金額進(jìn)行二維分析后發(fā)現(xiàn)，杭州、武漢、南寧等城市收繳情況較樂觀，作為人口千萬級別以下城市，垃圾處理費(fèi)收入超過五億，人均實(shí)繳垃圾處理費(fèi)50元/年以上;而北京、石家莊等北方城市收費(fèi)情況明顯欠佳;重慶雖總收入情況位于上游，但相對其較大的人口規(guī)模仍有所不足。
《意見》中提到要鼓勵(lì)各地創(chuàng)新垃圾處理收費(fèi)模式，提高收繳率。目前我國生活垃圾收費(fèi)模式以直接征收和附征于公用事業(yè)收費(fèi)兩種為主，在上圖中分別以紅色和藍(lán)色進(jìn)行標(biāo)注。一方面鼓勵(lì)各地環(huán)衛(wèi)部門積極創(chuàng)新，通過收費(fèi)方式的改變(主要是從直接征收向附征于公用事業(yè)收費(fèi)的改變)有效解決“收不上來”的難題，另一方面也體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代便民服務(wù)的要求。在群眾“只跑一次”、“無紙化辦公”的倡導(dǎo)下，便捷的垃圾收費(fèi)將更易于被廣大接受。而隨著環(huán)衛(wèi)市場化大潮的涌起，智慧環(huán)衛(wèi)的發(fā)展已經(jīng)走上新的高度，在新時(shí)代背景下我們面臨著怎樣的垃圾分類和收費(fèi)新機(jī)遇，也成為了行業(yè)熱議的焦點(diǎn)之一。
《意見》中提到鼓勵(lì)各地制定促進(jìn)垃圾協(xié)同處理的綜合性配套政策，支持水泥、有機(jī)肥等企業(yè)參與垃圾資源化利用。在鼓勵(lì)垃圾分類的行業(yè)東風(fēng)下，這一提議對居民分出的廚余垃圾、餐館等非居民單位產(chǎn)生的餐廚垃圾、農(nóng)貿(mào)市場等產(chǎn)生的菜場等易腐垃圾的“去路”提出了明確建議。過去長期以來前端垃圾分類與后端分類處理的銜接往往由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，被地溝油、泔水豬等非法利益鏈攔截，由于配套政策缺失，多數(shù)餐廚、低價(jià)值可回收垃圾等處理企業(yè)面臨著難以為繼的運(yùn)營困境。通過因地制宜的協(xié)同處理配套政策進(jìn)一步跟進(jìn)，垃圾前端的分類投放與末端的分類處理將銜接有望。(參考鏈接：全面禁止餐廚剩余物飼喂生豬，無害化處置才是最終出路)
該《意見》為目前各省實(shí)踐探索中的垃圾收費(fèi)機(jī)制提供了明確的設(shè)計(jì)思路。根據(jù)收費(fèi)對象的性質(zhì)不同，將居民和非居民端收費(fèi)加以區(qū)分對待。大多數(shù)城市的經(jīng)驗(yàn)證明，在收費(fèi)機(jī)制的制定和推廣過程中，針對非居民單位的收費(fèi)機(jī)制之于居民端更加簡單可行，實(shí)操性強(qiáng)，因而鼓勵(lì)對非居民單位全面推行垃圾計(jì)量收費(fèi)，直接體現(xiàn)“多污染、多付費(fèi)”的原則。此外，作為促進(jìn)垃圾分類的經(jīng)濟(jì)手段，為培養(yǎng)非居民單位垃圾分類意識，提高資源化水平，鼓勵(lì)對分類垃圾與混合垃圾實(shí)行差別化收費(fèi)，通過經(jīng)濟(jì)刺激倒逼垃圾分類。
而對于居民端的垃圾收費(fèi)機(jī)制則相對復(fù)雜，不可一蹴而就。原則上鼓勵(lì)計(jì)量收費(fèi)，但具體方案仍需結(jié)合各地實(shí)際情況確立，“一刀切”的政策不可取。面對不同類別垃圾、不同地區(qū)居民等錯(cuò)綜復(fù)雜的收費(fèi)情況，智慧環(huán)衛(wèi)技術(shù)手段的采用有望成為“解藥”。對于居民征收垃圾處理費(fèi)，一方面是為了培養(yǎng)“污染者付費(fèi)”的意識，將垃圾處理費(fèi)從完全的“政府買單”變?yōu)椤笆褂谜吒顿M(fèi)+政府適度補(bǔ)貼”這種更為合理健康的模式;另一方面則是希望通過收費(fèi)來鼓勵(lì)居民減少不必要的浪費(fèi)，提高源頭減量化程度，而差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則鼓勵(lì)其積極參與垃圾分類。
在垃圾處理費(fèi)的定性方面，《意見》指出“鼓勵(lì)城鎮(zhèn)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理市場化運(yùn)營，已經(jīng)形成充分競爭的環(huán)節(jié)，實(shí)行雙方協(xié)商定價(jià)”。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上明確指出，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題的窗口期，另外，克強(qiáng)總理近年來一直強(qiáng)調(diào)減少政府收費(fèi)。環(huán)境問題和水務(wù)問題一樣，也是存在政府、企業(yè)和公眾用戶三方面的關(guān)系，這是三方共同的責(zé)任，要明確三方的責(zé)任邊界。《意見》出臺，傳統(tǒng)的將生活垃圾完全由政府托底保障的認(rèn)識會逐步得到糾正，況且地方政府也受制于財(cái)政壓力或債務(wù)限制，必須建立使用者或污染者付費(fèi)的價(jià)格機(jī)制才能促使三方共同努力解決環(huán)境問題。垃圾處理費(fèi)發(fā)展的趨勢已經(jīng)非常明確，目前我國已經(jīng)不再是摸著石頭過河的階段，明確有力的頂層設(shè)計(jì)，對未來各項(xiàng)配套機(jī)制的設(shè)計(jì)至關(guān)重要。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步推動環(huán)衛(wèi)市場化，向集團(tuán)化、高端化邁進(jìn)。城鎮(zhèn)生活垃圾全流程交由市場運(yùn)作后，有兩大優(yōu)勢將會凸顯：
1)使用者/污染者付費(fèi)的原則得到體現(xiàn)，通過經(jīng)濟(jì)手段對使用者和污染者的行為加以約束，通過企業(yè)運(yùn)作提高效率;
2)從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模擴(kuò)大以后的資金問題，以用戶付費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為輔，明確用戶付費(fèi)和政府補(bǔ)貼的邊界。補(bǔ)貼為前補(bǔ)貼，僅為輔助作用，主要還是要靠市場化的價(jià)格機(jī)制來解決問題。
《意見》中還提到了農(nóng)村垃圾收費(fèi)以及危險(xiǎn)廢物方面的問題。我國廣大農(nóng)村地區(qū)正處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)戶承受能力差別較大。在推進(jìn)垃圾收費(fèi)全覆蓋的進(jìn)程中，對承受能力有限的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，為民生著想，以促進(jìn)農(nóng)村綜合環(huán)境改善為根本，逐步推進(jìn)垃圾分類和垃圾收費(fèi)。
而危廢處理作為近年炙手可熱的“香餑餑”，其巨大的市場空間吸引了眾多環(huán)保企業(yè)甚至其他行業(yè)巨頭的投資目光。與生活垃圾處理、污水處理等環(huán)境公共服務(wù)內(nèi)容不同，危險(xiǎn)廢物的處理，是市場化定價(jià)的污染者付費(fèi)的商業(yè)行為，在過去以市場機(jī)制調(diào)節(jié)為主，政府的指導(dǎo)參與程度較低，一度出現(xiàn)安全、價(jià)格等多方面的“失控”隱患。在生態(tài)環(huán)境部啟動“清廢行動2018”之后，大規(guī)模的環(huán)境督察行動推動了行業(yè)規(guī)范，對于市場的影響也帶動了危廢處置價(jià)格的上浮波動。但危廢暫時(shí)高昂的處理價(jià)格并非其真實(shí)的價(jià)值體現(xiàn)，吸引過多資本對行業(yè)而言未必盡是利好。從政策角度出發(fā)，作為資源與環(huán)境保護(hù)的重要手段，實(shí)行危險(xiǎn)廢物處置經(jīng)營性收費(fèi)及政府指導(dǎo)價(jià)結(jié)合是非常有必要的。按照國家《關(guān)于實(shí)行危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)制度促進(jìn)危險(xiǎn)廢物處置產(chǎn)業(yè)化的通知》要求，危險(xiǎn)廢物處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照補(bǔ)償危險(xiǎn)廢物處置成本，合理盈利的原則核定。本次發(fā)文再次重申這一基本原則，危廢處理雖為受市場直接調(diào)控的商業(yè)化行為，但政府在其中的管理角色亦不容缺失，在政策指引下合理定價(jià)并動態(tài)調(diào)整，整個(gè)行業(yè)市場才有望繼續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展(參考鏈接：【觀察】危廢處置價(jià)格的上浮波動不是沙漠之花的綻放)。
寧波生活垃圾收費(fèi)機(jī)制研究
E20研究院作為獨(dú)家咨詢機(jī)構(gòu)參與了世界銀行貸款項(xiàng)目“寧波市生活垃圾收費(fèi)機(jī)制研究”的課題，潘功博士作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在發(fā)言中結(jié)合該項(xiàng)目進(jìn)展對寧波市的城鎮(zhèn)生活垃圾收費(fèi)工作進(jìn)展進(jìn)行了介紹。
寧波市生活垃圾收費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)分為非居民端和居民端兩個(gè)部分。由于非居民端相對簡單，收繳難度小，并且一方面寧波已對非居民端清運(yùn)環(huán)節(jié)開征了清運(yùn)費(fèi)，另一方面也已經(jīng)對寧波市黨政機(jī)關(guān)等非居民單位展開了強(qiáng)制垃圾分類的工作，因此我們從推廣的難易程度考慮，擬訂從非居民端入手，以現(xiàn)行的收費(fèi)機(jī)制為框架延伸展開進(jìn)行了差別化、精細(xì)化、合理化的收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)。
在非居民端，包括事業(yè)單位、營業(yè)場所等，一般生活垃圾和餐廚垃圾采用差別化收費(fèi)的方式鼓勵(lì)分類;可回收垃圾和有害垃圾采用費(fèi)用豁免和考核擇優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)分類。在清運(yùn)環(huán)節(jié)，一般生活垃圾與從餐廚垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相同，都根據(jù)運(yùn)距、行業(yè)性質(zhì)、營業(yè)面積等確定標(biāo)準(zhǔn)，單一費(fèi)率計(jì)費(fèi);在處理環(huán)節(jié)，為了鼓勵(lì)源頭減量，對于一般生活垃圾，以各非居民單位往年基準(zhǔn)量為依據(jù)，采用實(shí)際產(chǎn)量超量加價(jià)的階梯式費(fèi)率加價(jià)收費(fèi);為鼓勵(lì)餐廚垃圾分類，其費(fèi)率設(shè)定為一般生活垃圾的1/3，通過獎(jiǎng)勵(lì)性收費(fèi)的方式來鼓勵(lì)餐廚垃圾從生活垃圾中分類。收費(fèi)方式選擇沿用寧波市目前對非居民端垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)的直接征收方式，而不是隨水征收，主要原因有三：首先，生活垃圾產(chǎn)生量與用水量之間關(guān)聯(lián)性較小，尤其是對于非居民單位而言，生產(chǎn)用水量相對固定，垃圾費(fèi)通過用水量計(jì)量征收，公平性較差，與直接對生活垃圾計(jì)量收費(fèi)相比，通過這種間接計(jì)量方式的源頭減量化效果大打折扣。其次，隨水征收無法對不同類別垃圾進(jìn)行差別化計(jì)費(fèi)，非居民單位產(chǎn)生的一般生活垃圾、餐廚垃圾、可回收及有害垃圾只能使用同一費(fèi)率計(jì)價(jià)收費(fèi)，通過差別化征收垃圾處理費(fèi)而鼓勵(lì)積極參與垃圾分類的效果將無法實(shí)現(xiàn)。第三，對于非居民單位而言，按年度統(tǒng)一繳納垃圾處理費(fèi)的實(shí)施難度不大，且寧波市已開征非居民單位的垃圾清運(yùn)費(fèi)，相比于采用全新的隨水費(fèi)征收手段而言，沿用其直接征收的方式，對原先清運(yùn)費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充修改后全面推廣更具有可行性，也更適合寧波市實(shí)際情況。
除了收費(fèi)機(jī)制本身之外，為確保收費(fèi)機(jī)制順利落地，設(shè)計(jì)了四套配套機(jī)制，包括獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、投訴機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制和信用機(jī)制。
由于居民端情況更加復(fù)雜，為了征收更加方便，我們在非居民端的基礎(chǔ)上做了一定的簡化。
從流程方面看，擬將清運(yùn)和處理環(huán)節(jié)的費(fèi)用合并統(tǒng)一收取，不再區(qū)分清運(yùn)和處置環(huán)節(jié)費(fèi)用。
從收費(fèi)范圍來看，初期將收費(fèi)范圍和垃圾種類(也就是灰色部分)也進(jìn)行了一定的弱化和縮小，將分出的廚余垃圾納入了綠色的收費(fèi)豁免區(qū)域(通過計(jì)量補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)差別化收費(fèi))，以培養(yǎng)、教育市民養(yǎng)成分類和收費(fèi)的習(xí)慣為主要目的。
從收費(fèi)方式上看，居民端收費(fèi)對象更加分散，并且寧波為首次對居民收費(fèi)，因此從非居民端的直接征收改成了附征于水費(fèi)征收，以提高收繳率，降低收費(fèi)成本。
從收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上看，為保障公平性，沿用非居民端的“超量加價(jià)機(jī)制”，并利用隨水征收的便利性間接計(jì)量(水系數(shù)折算法)。
考慮到寧波市對居民端初次征收，并且居民端垃圾量與人口量相關(guān)性較強(qiáng)，我們也提出了更為簡便、易行的隨水定額征收方案。
定額的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)簡單清晰，容易被市民接受，同時(shí)結(jié)合水費(fèi)征收保障了收繳率和宣傳效果，適用于收費(fèi)機(jī)制設(shè)立初期，以宣傳推廣垃圾分類為主要目的的階段。
同樣的，非居民端也需要多重配套機(jī)制配合收費(fèi)，并促進(jìn)垃圾分類工作的推廣。
發(fā)改委943號文在最后部分提到了如何將政策落地，要求強(qiáng)化政策落實(shí)、加強(qiáng)部門協(xié)作、兜住民生底線、注重宣傳引導(dǎo)。而其中城市管理各部門間的協(xié)作是非常重要的。潘功總結(jié)，“垃圾分類是個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的工程，需要各個(gè)部門配合，有很多部門聯(lián)動才能夠真正推行，并不是單獨(dú)靠物價(jià)部門來收費(fèi)，或是單獨(dú)靠城管部門來進(jìn)行垃圾分類效果的考核就能夠解決的。那么收費(fèi)只是一個(gè)可能的切入口，來教育、引導(dǎo)居民，認(rèn)識到污染者付費(fèi)、使用者付費(fèi)的重要性，通過垃圾收費(fèi)政策來教育形成垃圾分類習(xí)慣，各個(gè)部門協(xié)同，再有配套的環(huán)衛(wèi)收集運(yùn)輸體系，以及系統(tǒng)化的終端處理設(shè)施以后，才給垃圾分類打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然這是艱苦卓絕的長期戰(zhàn)斗，不可一蹴而就，需要十年、二十年，甚至一代人、幾代人的努力，我們要做好長期戰(zhàn)斗的準(zhǔn)備，一步一個(gè)腳印，在不斷摸索中前行，找到一個(gè)適合我國國情的垃圾分類之路，建立一個(gè)擁有中國特色的固廢綜合管理體系。”
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